有关扩大全球碳定价机制的提议

(图片:zhongguo by Getty Images)

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2021年6月21日

未来十年,要实现将全球升温幅度控制在2摄氏度以内的目标,我们就必须将全球二氧化碳及其他温室气体排放量减少25%至50%。要实现这一目标,最迅速、可行的途径是建立国际碳价下限安排。

这对国际货币基金组织(IMF)而言事关重大,因为气候变化给全球各经济体的运行带来了巨大风险。适当的气候政策不仅能够化解这些风险,而且能够为变革性的投资、经济增长和绿色就业带来巨大机遇——有鉴于此,IMF执董会近期批准了若干提案,拟将气候变化纳入IMF定期开展的成员国经济监督工作金融稳定评估规划中。

碳定价是IMF与成员国政策讨论的一项关键内容——目前,碳定价被广泛视为实现所需的大幅减排的最重要政策工具。碳定价使高污染能源比清洁能源更加昂贵,从而为提高能源效率提供了激励,使创新活动转而以绿色技术为目标。碳定价需要得到更广泛的一揽子措施的支持来提高其有效性和可接受度,包括在清洁电网(如升级电网来接入可再生能源)方面的公共投资,以及为脆弱的家庭、工人和地区提供支持等。不仅如此,各方还应在全球层面采取进一步措施——到2030年,这些措施需要相当于将碳价提升至每吨75美元或更高水平。

即将于11月举行的第二十六届联合国气候变化大会是2015年巴黎气候变化大会以来最重要的一场气候会议。在这场会议前夕,我们看到了可喜的迹象——各方在气候方面展现出了更多的雄心壮志。许多国家制定了新的气候目标——有60个国家已经承诺,到本世纪中叶将实现排放中性目标;欧盟、美国等一些国家和地区提出了更有力的短期承诺。值得一提的是,碳定价机制正迅速被许多国家采纳——全球已经有60余个此类机制得以实施,包括中国和德国于今年实施的重要举措。

不过,未来十年需要采取更加有力、更协调一致的行动。

虽然一些国家正在积极推进碳定价,但各国的目标高低不同。全球有五分之四的碳排放尚未实现定价,全球碳排放的平均价格仅为 每吨3美元 。由此产生的连锁反应是,一些碳价较高或碳价不断上涨的国家和地区正在考虑,对来自无此类机制的国家和地区的进口商品的碳含量收费。不过,从全球气候的角度来看,这种边境碳调整机制并不能充分发挥作用,因为贸易中包含的碳一般不到各国总排放量的10%。

这一缓慢进展在一定程度上反映出,各国在履行《巴黎协定》承诺中,若要单方面扩大减缓气候变化政策,难度极大——这主要是因为,这些国家会担心这么做会影响自身的竞争力,且担心其他国家不会予以跟进。世界各国几乎都参与了《巴黎协定》——这对其合法性至关重要,但并未降低谈判的难度。

那么,我们该如何在十年内将碳定价提高至应有的水平?IMF工作人员的一篇最新论文(其仍在IMF执董会及成员国的讨论中)提议,创建一项国际碳价下限安排,作为《巴黎协定》的补充,且其:

1. 应由排放量最大的国家启动。 如图所示,如果不采取新的减缓气候变化的措施,中国、印度、美国和欧盟将占到2030年全球二氧化碳预计排放量的近三分之二。如果将G20成员国全部包括在内,则它们的排放量将占到全球总排放量的85%。碳价下限机制一旦启动,范围可以逐步扩大,将其他国家包括在内。

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2. 应锚定最低碳价。 这是一种高效、且是可行且容易理解的政策工具。排放大国若能同时行动扩大碳定价机制,则将以集体行动应对气候变化,同时又能有效打消各国对自身竞争力的关切。各方对最低碳价的关注,恰逢与近期关于全球最低企业税率的讨论同时出现。而从更广泛角度来看,通过税率下限协调各国政策的做法,在欧洲由来已久。

3. 应在设计上切实可行。 碳价下限安排应当公平、灵活,并根据历史排放量和发展水平等因素,有区别地让各国承担不同的责任。一种设计方式是,在协议中设定两种或三种不同的价格水平,其根据以公认指标衡量的国家发展水平而变化。对于目前因国内政治原因尚无法实施碳定价的国家,也可使用碳价下限安排——只要这些国家通过其他政策工具实现相当水平的减排即可。

一个示意性的例子表明,仅仅需要六个参与方(加拿大、中国、欧盟、印度、英国、美国)在现有政策基础之上,以三层价格下限(分为发达经济体、高收入新兴市场经济体和低收入新兴市场经济体三个层级,分别对应75美元、50美元和25美元的碳价)巩固其《巴黎协定》承诺,就能帮助实现到2030年将全球排放量较基线水平减少23%的目标。这足以使排放量减至全球升温2摄氏度以内的所需水平。

加拿大各省运用的碳定价机制,为将碳价下限推广到国际层面提供了一个好例子。加拿大联邦政府要求各省和领地实施最低碳价,将最低碳价从2018年的每吨10加元逐步提高至2022年的每吨50加元,到2030年将进一步提高至每吨170加元。各国可自行选择通过碳税或碳排放权交易系统来满足上述要求。

在国际层面,妥善设计的碳价下限安排将使各国乃至整个国际社会受益。稳定全球气候系统将为所有参与方带来好处,而限制化石燃料燃烧也将使各国在国内环境的改善中受益——最重要的是,因国内环境污染而死亡的人数将减少。

实施这类安排刻不容缓。不妨想象我们已经步入2030年。那时,我们千万不能因2021年错失时机、未采取有效行动而追悔莫及。那时,让我们自豪地回首往事,因各国协力将全球升温控制在2摄氏度之下感到骄傲。我们现在就需要共同行动起来——而这一行动的中心,就是全球碳价下限。

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Vitor Gaspar,葡萄牙人,现任IMF财政事务部主任。在加入IMF之前,他曾在葡萄牙中央银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他曾担任葡萄牙财政部长。2007年至2010年,任欧盟委员会欧洲政策顾问局局长,1998年至2004年,任欧洲央行研究部主任。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Ian Parry是IMF财政事务部环境财政政策的主要专家,专门从事有关气候变化、环境和能源问题的财政分析工作。在2010年加入IMF之前,他曾担任未来资源研究机构的“Allen V. Kneese”环境经济学研究员。