公信力对于公共财政至关重要

(图片:filadendron by Getty Images)

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2021年10月7日

结束卫生危机并应对其直接影响仍是当务之急,但各国政府也将从承担财政责任中受益。

自新冠疫情暴发以来,各国政府就提供了大规模的财政支持,这挽救了民众生命和就业。因此,公共债务达到了历史高点,尽管预计其将在未来几年内略有下降。这些发展情况提出了一个问题:债务应控制在何种水平,才能确保不引发破坏性后果?

应对卫生突发事件仍然至关重要,疫情尚未得到控制的国家尤其如此;在经济复苏企稳之前,财政支持将是非常宝贵的。着手削减赤字和债务的恰当时机将取决于各国的具体国情。

但各国政府也需要考虑财政风险,以及对未来危机的脆弱性。所幸的是,全球利率一直保持在极低水平,但无法保证这会持续下去。

增强可预见性

我们的新一期《财政监测报告》指出,如果一国致力于稳健的公共财政,并为此引入一套指导财政政策的可靠规则制度,就可以为当前的财政政策决定提供便利。如果贷款方相信政府在财政方面会采取负责任的做法,当局就能以更低成本、更容易地为赤字融资。这可以为稳定债务争取时间,并减轻其不利影响。 例如,如果当局的预算案比较可信(以专业人士预测与官方公告的契合程度为衡量标准),借款成本可能暂时下降多达40个基点。即使对于不入市融资的政府而言,财政公信力也有助于吸引私人投资和维护宏观经济稳定。

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在做出财政可持续性的承诺的同时,政府可采取多种措施应对当前危机,例如实施结构性财政改革(如补贴改革或养老金改革),或采纳预算规则、建立相关制度以改善财政审慎性。

不受欢迎的债务增长

政府在考虑和制定预算规则制度时,应尽可能考虑公共财政的所有风险。债务水平有时会超出基线预测。我们的研究显示,在未来五年的预测窗口期内,债务跳升规模一般介于GDP的12%到16%之间。这些不利冲击背后的诱因包括,不及预期的中期GDP增速,以及其他债务驱动因素,包括政府救助企业和汇率贬值。为保护企业和就业岗位免受新冠疫情影响,许多国家提供了规模空前的贷款、担保,同时采取了许多其他措施,因此目前面临严峻的财政风险。

这些冲击给预算和财政制度(如财政规则须保持灵活性,确保在必要时有能力扩大赤字)带来了压力。设计完善的风险缓释战略(如限制贷款资格,或限制贷款金额和期限)可以降低此类风险,或者在风险出现时限制财政成本。但这些框架还必须确保,能在经济形势较好时稳定地削减债务,确保未来当局可以再次动用财政支持措施

预算规则和制度

一套稳健的预算规则制度应力争实现三项主要目标:实现财政可持续、促进经济稳定以及确保财政规则的简明扼要。然而,三项目标很难同时实现。

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尽管简单的数量型规则有时可能比较僵化,但我们的分析显示,它们有助于提升财政审慎性。例如,对于遵守债务规则的国家而言,当其债务水平飙升后(幅度为GDP的15%),若不再遭遇新的冲击,则一般能在约十年内扭转债务飙升的局面,这一速度远快于不遵守债务规则的国家。数量型规则不见得仅依靠债务指标;其他指标(如利息金额或政府财富净值)也可以对传统的债务和赤字指标形成补充。程序性财政规则比数量型规则灵活性更强;但若缺乏数量型目标,特别是当缺乏健全的财政制度时,政府在政策沟通或监测合规情况时将面临更多困难。

我们的研究显示,若一国致力于遵守预算纪律并就政策重点开展清晰沟通,同时维持政府收支透明度,该国将会最终受益。 2020年,许多国家暂停执行财政规则,以恰当扩大应对疫情所需的医疗和社会支出。我们对报纸的分析显示,在财政透明度较高的国家,媒体对暂停执行财政规则的报道也更为正面。

稳健的预算规则、制度,辅以清晰沟通和财政透明度,有助于提升公信力。这反过来可以改善信贷可得性,并在危机时期创造更大的回旋余地。最后,只有获得充分的政治支持,财政框架才能发挥作用。即便如此,它有助于明确讨论重点,进而帮助各方就可信的财政政策达成政治共识。

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Raphael Espinoza 现任IMF财政事务部副处长。他曾在伦敦大学学院担任经济学助理教授,并兼任新兴经济体研究中心主任。在IMF,他曾任职于研究部,负责英国、西班牙、多米尼加共和国和许多中东国家的工作。他还曾任职于欧洲央行,围绕美国次贷危机开展研究,并发表了大量有关财政政策、货币政策和金融稳定的文章。

Vitor Gaspar,葡萄牙人,现任IMF财政事务部主任。在加入IMF之前,他曾在葡萄牙银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他担任葡萄牙国务部长兼财政部部长。2007年至2010年,他任欧洲联盟委员会欧洲政策顾问局顾问;1998年至2004年,任欧洲中央银行研究总干事。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Paolo Mauro 现任IMF财政事务部副主任。在此之前,他曾在IMF非洲部、财政事务部和研究部担任多个管理职务。2014年至2016年,他担任了彼得森国际经济研究所高级研究员以及约翰·霍普金斯大学凯瑞商学院客座教授。他的文章在《经济学季刊》、《货币经济学杂志》和《公共经济学杂志》等期刊上发表,并被学术界和主要媒体广泛引用。他曾与他人合著了三本书——《移动世界:更平等的全球经济中的消费模式》、《新兴市场与金融全球化》和《逐步削减公共债务》。