提高数字时代电子货币的安全性

(图片:Ljubaphoto/iStock by Getty Images)

(图片:Ljubaphoto/iStock by Getty Images)

2021年12月15日

随着电子货币的使用不断增加,监管机构需要关注消费者保护和整个支付系统的稳健。

想象一下,当你早上去买咖啡,你的储值卡提示一条错误信息,或者你手机上的支付应用程序中的钱包无法打开,这是因为提供支付服务的公司已经破产了。更糟糕的是,如果你住在农村,而通过手机提供的电子货币服务是你访问金融体系的唯一途径,那会怎样?或者你的政府现在依靠电子货币系统来大规模划转福利金或征收税款?

数字形式的货币(包括央行数字货币、私人机构发行的稳定币,以及电子货币)不断演变,以新的方式更紧密地融入人们的日常生活。从本质上说,电子货币是由发行者提供担保的法定货币的数字代表形式。消费者可以将普通货币兑换成电子货币,并通过手机上的应用程序,以轻松快捷的方式,用这些货币进行个人和企业间的支付。与其他近期开发的数字货币形式(如稳定币)相比,电子货币已经存在了一段时间,其客户群在迅速扩大。与大多数私人机构发行的稳定币不同,电子货币是在受到监管的框架下运作的。对于负责消费者保护并确保所有金融中介机构公平竞争的监管机构而言,跟上电子货币的新发展步伐可能具有挑战性。监管机构需要考虑,在(可能具有系统影响的)电子货币发行者倒闭时,如何最好地保护其客户,包括防止他们的资金遭受损失。

一份新的IMF工作人员报告探讨了以上及其他可能使消费者乃至整个电子货币体系面临风险的情景。我们分析了各国的监管做法在如何变化发展,并就监管电子货币发行者以及保护其客户的资金提出一系列政策建议。

电子货币为没有银行账户的人群提供支付解决方案

我们可以将电子货币视为预付卡或电子设备(通常是手机)上的、可广泛用于支付的具有货币价值的电子存储。存储的价值还代表对电子货币发行者的可执行求偿权,客户可以随时要求偿还他们用于购买电子货币的资金。

电子货币已经成为数十亿人日常生活的重要组成部分,在许多发展中国家更是如此。在这些国家,很多人无法访问银行体系。如下图所示,在东部非洲的一些国家,大量人口目前都在使用电子货币,因此,从宏观金融的角度来看,电子货币非常重要。例如,据估计,在肯尼亚(M-PESA已经达到很高的市场渗透率)、卢旺达、坦桑尼亚和乌干达的成年人口中,有三分之二经常使用电子货币。其中,很多人没有银行账户或没有访问正规金融体系的其他渠道,因此,他们将其可支配资金的很大一部分存储在电子货币钱包中,并通过手机或电脑使用这些资金。

blog121521-chinese-chart 

保护金融体系和消费者

随着电子货币发行者的重要性日益提高,我们必须建立一个全面稳健的监管和保护客户资金的框架。电子货币发行者应遵守相应的审慎监管要求。例如,它们应该建立操作风险治理和管理体系,以识别和限制风险。另外,应禁止它们开展零售贷款业务。而且,为了保护消费者(其可能不如银行客户那么具备相关知识),还应当制定相关规则,对电子货币发行者如何披露费用、保护消费者数据和处理投诉作出规定。

我们报告指出的一项最重要的监管措施是,为了保护客户的资金,所有电子货币发行者都需通过实施有关机制来保管和隔离这些资金。电子货币发行者需要维持一个安全的流动资金池,其规模相当于客户资金的余额,并且与发行者的自有资金区分开。这是一项防止资金被滥用的基本保障措施;原则上应允许在发行者破产时追回这些资金。

然而,如果具有潜在系统影响的发行者倒闭,隔离客户资金并不能解决所有问题。在没有具体的破产规则的情况下,隔离本身并不能确保客户能够快速获得其资金。如果发行者在该国的支付系统和日常交易中发挥潜在的系统性作用,那么这种不连续性可能会产生严重的问题。

潜在的系统性,潜在的问题

根据电子货币系统的业务模式和规模,监管机构可能需要大力加强审慎监管和用户保护安排。在电子货币发行者或部门具有潜在系统性的国家,相关保障措施应着眼于保护客户的资金并确保关键支付服务的连续性。

尽管一些国家已寻求将存款保险扩大到电子货币,但可能需要进一步采取措施落实这种保护并确保其在实践中能有效运作。特别是,客户不应丧失使用资金的能力,因此,应当能迅速恢复或替换有关服务,最好在数小时内完成。但到目前为止,电子货币存款保险的实施仍未得到检验,至少在实践方面是如此。应谨慎考虑将存款保险范围有效扩大到电子货币的成本和收益。

与金融科技领域的许多问题一样,最佳做法仍处在逐步成形的阶段,这给相关政策决定带来挑战。然而,疫情只是使审慎的电子货币框架变得更为重要,因为网上交易和电子货币已加速增长。对监管机构而言,现在正是采取行动的时候。

*****

Jan Nolte 是IMF货币与资本市场部的高级金融部门专家。他就广泛的金融安全网问题开展了工作,包括存款保险、银行处置和危机管理。在2018年加入IMF之前,他曾在世界银行担任高级金融部门专家,并曾在德国的存款保险基金担任主管。

José Garrido 是IMF法律部的高级法律顾问。他是企业破产和债务重组专家,在法律体系对比分析方面经验丰富。