在粮食和燃料价格暴涨之际,各国政府需要灵活的财政政策

(图片:GarySandyWales/iStock by Getty Images)

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2022年4月20日

疫情和战争带来了迫切的支出需求,但各国的债务水平高企且存在紧张的预算约束。

正当疫苗接种率逐渐上升给人们带来希望之时,俄罗斯入侵乌克兰扰乱了全球经济复苏。最明显的全球性影响之一是能源和粮食价格加速上涨,这引发了人们对粮食短缺的担忧,增加了出现民众营养不良和社会动荡的风险。根据联合国粮农组织的数据,3月份世界粮食价格同比大幅上升了33.6%。

我们的最新一期《财政监测报告》讨论了在面对 创纪录的债务 和不断上升的借贷成本时,政府如何才能对这些迫切的需求做出最佳应对。《财政监测报告》强调各方应进一步开展全球合作。

高度不确定的财政前景

自全球金融危机以来,世界各国在过去的历次冲击中积累了一重又一重的遗留问题。为应对新冠疫情,各国采取了超常规的财政措施,导致2020年财政赤字和公共债务大幅上升。

此外,世界已经进入了一个未知领域——通胀上升,各国复苏形势分化加剧,俄罗斯入侵乌克兰并导致地缘政治风险急剧上升——在这种情况下,未来前景的不确定性持续存在。

全球赤字和债务正从历史高点下降,但围绕财政前景的风险异常高,且脆弱性正在上升。全球公共债务有望在2022年下降,此后,其与国内生产总值之比预计将在中期稳定在95%左右,比疫情前高出11个百分点。2020至2021年的大幅意外通胀帮助降低了债务率,但随着货币政策收紧以遏制通胀,主权借款成本将上升,这将缩小政府的支出规模并增加债务脆弱性。

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在发达经济体,财政赤字预计将下降,财政政策正在从疫情期间的支持政策转向结构性转型。鉴于乌克兰战争及其溢出影响,欧洲的财政前景面临异常高的不确定性。在大多数新兴经济体,赤字规模将缩小,但各国之间的差异将会很大。低收入国家已经饱受疫情的长期创伤影响,因此当其受到战争溢出影响的重创时,它们的财政空间非常有限。

不同的冲击也给公共财政带来了新的风险。各国政府面临着应对能源和粮食价格上涨的压力。为了减轻家庭负担、确保粮食安全和防止出现社会动荡,大多数政府都宣布了限制国内物价上涨的措施。然而,这样的措施可能会造成巨大的财政成本并加剧全球的供需错配,给国际价格带来更多压力,并可能导致能源或粮食短缺。这可能会进一步伤害依赖进口能源和粮食的低收入国家。

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此外,消除贫困的斗争也遭遇了挫折,在新兴经济体和低收入国家更是如此。相较于疫情前的趋势,疫情危机使得全球极端贫困人口在2021年增加了7000万人。在许多发达经济体,家庭得到了政府直接支持或职位保留计划的保护。由于保持社交距离的要求、对人员流动的限制和对未来的不确定性,家庭减少了支出,增加了储蓄。这些超额储蓄是一种重要的缓冲,但如果花得太快,它们可能会进一步加剧通胀势头。在其他贫困人口众多的国家,情况要糟糕得多。在这些国家,不断上升的通胀可能会使更多人陷入贫困并加剧粮食危机。

应对此起彼伏的危机

在这种高度不确定的环境中,政府面临着艰难的选择。政府应重点关注最迫切的支出需求,并增加财政收入来满足这些需求。

我们建议各国根据自身的具体情况制定灵活的财政策略:

  • 在受到乌克兰战争和针对俄罗斯的制裁措施影响最严重的经济体,财政政策需要应对人道主义危机和经济破坏。考虑到通胀和利率不断上升,财政支持应该针对那些受影响最严重的领域和优先事项。
  • 在经济增长更强劲、通胀压力保持高位的国家,财政政策应该继续从提供支持转向回归常态。
  • 许多新兴经济体和低收入经济体面临着紧张的融资环境或存在发生债务危机的风险。在这些国家,政府需要优先保障财政支出并增加财政收入,以减少脆弱性。
  • 受益于价格上涨的大宗商品出口国应该抓住机会重建财政缓冲。

政府在采取措施应对国际大宗商品价格大幅上升时,应优先考虑保护最弱势的群体。一个重要目标是在避免出现粮食危机的同时保持社会凝聚力。社会保障体系发达的国家可以向弱势群体提供临时性的定向现金转移支付,同时允许国内价格进行调节。这将减少预算压力,并创造适当的激励措施来增加供给(例如投资可再生能源)。其他国家在此次危机期间可以允许国内价格以更渐进的方式进行调整,并使用现有工具帮助最弱势的群体,同时采取措施增强社会保障体系。

化石燃料价格的上涨进一步突显了加快向清洁和可再生能源转型的急迫性,这将增强能源安全并有助于实现紧迫的气候议程——在将全球升温限制在2摄氏度以内的道路上,我们已经严重偏离了目标。

大约60%的低收入国家要么极有可能陷入债务困境,要么已经陷入了债务困境。这些国家遭受着新冠疫情长期创伤效应的持久影响。鉴于这些国家民众的食品支出在家庭预算中的占比很大,其特别容易受到粮食价格上升的影响。这些国家需要获得国际社会的援助。

但各方还需要在更广泛的领域开展集体行动。要解决世界面临的能源和粮食危机、当前和未来的大流行病、债务问题、发展问题、气候变化等各种迫切问题,我们必须开展全球合作。

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Jean-Marc Fournier 现为IMF财政事务部财政政策和监督处经济学家。在IMF工作期间,他开发了一个评估财政立场的模型,并为一系列国家提供财政建议,包括比利时、科特迪瓦、法国、印度、日本、墨西哥和美国。他曾任经合组织经济部门的经济学家、法国国家统计与经济研究所的计量经济学兼职教授和短期预测部门的经济学家。他撰写了诸多关于财政政策、收入不平等、宏观经济学、金融危机和计量经济学的科学出版物。他拥有巴黎综合理工学院和法国国立统计与经济管理学院的研究生学位。

Vitor Gaspar ,葡萄牙人,现任IMF财政事务部主任。在加入IMF之前,他曾在葡萄牙银行担任多个高级政策职务,包括最近担任的特别顾问。2011年至2013年,他担任葡萄牙国务部长兼财政部部长。2007年至2010年,他任欧洲联盟委员会欧洲政策顾问局顾问;1998年至2004年,任欧洲中央银行研究总干事。Gaspar先生拥有里斯本新大学经济学博士学位并在该大学做博士后。他曾就读于葡萄牙天主教大学。

Paulo Medas 现任IMF财政事务部处长,负责IMF《财政监测报告》的编写工作。此前,他曾在IMF欧洲部和西半球部担任过多个职务。2008年至2011年,他担任IMF驻巴西代表。他曾带领能力建设代表团赴一些国家开展工作。他的研究领域包括财政规则、治理和腐败、财政危机和自然资源管理。

Roberto Accioly Perrelli 现任IMF财政事务部财政政策和监测处高级经济学家,且参与负责IMF《财政监测报告》的编写工作。此前,他曾担任巴西、希腊、爱尔兰和南非等国团队的成员,并牵头负责了通过机器学习开展对外部门危机的分析实践。任期内,他在一系列广泛的政策问题上积累了专业知识,包括主权债务重组、财政整顿和国际收支危机。他拥有美国伊利诺伊大学香槟分校的统计学硕士学位和经济学博士学位他也曾在该校教授国际经济学和计量经济学课程。