新产业政策经济学

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新产业政策经济学

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• Authors: REKA JUHASZ, NATHAN LANE
• Published: June 21, 2024

概述与核心论点

• 产业政策定义：一国为改变其经济活动构成而采取的措施。
• 核心主张：成功的产业政策必须考虑政治经济学因素；政治力量、社会利益分配和国家能力决定了产业政策的可行性和成败。
• 现代背景观察：产业政策在发达经济体（例如美国围绕绿色能源转型、地缘政治竞争和供应链韧性的新政策）和全球范围内正在再度抬头，但其成败存在巨大差异，单凭经济学无法解释这种差异。

经验与实证案例

• 正面案例（显示产业政策可带来巨大、积极、变革性影响）：
  • 韩国：1960年代朴正熙时期的“重化工推动计划”推动了目标产业产出增加与出口发展，帮助形成比较优势（Jane，2022年）。
  • 意大利：战后大规模产业政策推动落后南部地区的高技能制造业和知识密集型服务业产生长期集群效应（Incoronato和Lattanzio，2023年）；估计显示政策提高了全国工业产量（Cerrato，2024年）。
  • 拉丁美洲与非洲的小规模或试点项目：包括哥伦比亚国有航空公司的货运航班支持鲜花出口、巴西北部大豆种植推广合作、埃塞俄比亚的花材出口促进政策（Sabel等人，2012年；Bienen和Ciuriak，2015年）。
• 失败与质疑案例：
  • 非洲若干独立后产业政策的失败与东南亚“向东看”政策的令人失望表现，强化了关于政府失灵的担忧。
  • 经济学家中的决定论观点认为政府失灵可能使产业政策“不可能”；Gary Becker 1985年的表述为例：“最好的产业政策是什么都不做。”

政治与能力的双重约束（限制因素）

• 政治约束：
  • 产业政策的利益通常是集中性的，而成本是分散性的，这导致分配在政治上高度有争议并易产生寻租与游说。
  • 变革性政策可能威胁既得利益者并引发政治阻力；最有效的政策往往面临最大的政治阻力。
  • 成功政策通常得到国内政治环境的支持——在政治上可行、获得当权者支持、并在国家行政能力范围内运作。
  • 例：韩国1960和1970年代的外向型产业政策在朝鲜军事威胁和国际收支问题等外部压力下形成一致政治意愿，从而得以推行。
• 国家能力约束：
  • 国家在行政管理、实施与监控政策方面的能力决定了政策能否兑现预期效果。
  • 成功的出口促进政策可能需要大量熟练行政人员、详细的出口表现数据等；在低能力环境下，这类政策若不伴随能力建设可能不切实际。
  • 行政管理能力投资是产业政策几乎总要的组成部分：历史上韩国的官僚体制集中与能力投资；当代例子包括美国能源部贷款计划办公室自《通胀削减法案》通过以来其资金发放量扩大了十倍，并在Solyndra失败后改进了行政程序和制度保障。

政策制定者的三条关键经验教训（政策建议）

• 评估政治契合度：
  • 仔细评估产业政策与国内政治环境的契合程度。
  • 明确谁将受益、谁将受损，以及政治激励如何支持或阻碍政策。
  • 考虑政策对未来政治环境的改变及其在不同政治周期中的稳定性。
• 与治理与财政能力相匹配：
  • 认识到各国在实施能力上的巨大差异，政策工具需量身定制以匹配行政管理能力和财政能力。
  • 不能简单复制发达经济体的工具；例如发展中国家可能缺乏实施某些绿色产业政策的财政能力。
• 投资于行政管理能力：
  • 投入行政管理能力建设几乎是所有产业政策的必要条件。
  • 案例证据：1960和1970年代韩国的行政能力投资；美国能源部贷款办公室在近年将资金发放量扩大了十倍，同时改善了程序与制度保障。

对产业政策研究与实践的启示与未来方向

• 结论性观察：
  • 忽视政治因素是危险的；当产业政策与本地政治与治理制约兼容且伴随对实施、监控所需行政管理能力的积极投资时，政府失灵的风险可以被克服，成功的机会增加。
  • 大规模复制（如战后东亚的全面政策）并非唯一路径；全球存在许多小规模成功案例，表明在不同政治与能力约束下仍可实现有意义的产业政策成果。
• 研究缺口与需求：
  • 需要更多的计量和评估研究来实证探索多样且丰富的产业政策经验。
  • 经济学家和政策制定者应同时关注市场失灵、政策工具组合与政治因素，以形成更完整的“新产业政策经济学”理解。

新产业政策经济学 — 瑞卡 • 尤哈斯（Réka Juhász）, 内森 • 莱恩（NATHAN LANE）, 2024年6月, 金融与发展