IMF必须在债务可持续性方面发挥领导作用

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地区观点

IMF中等收入国家贷款安排的改革已刻不容缓

在考虑气候危机中发展中经济体面临的经济与发展挑战时，大多数人认为，债务问题至多是一个使问题复杂化的因素，而在最坏的情况下，它是我们许多问题的根源。这种观点有着充分的理由。发展中国家不断上升的公共债务以及随之而来的高额利息，正在挤占本已资金紧张的卫生和教育项目的公共资金。由于公共债务增加，更多的国家可能会陷入困境，更多的人可能会回到贫困状态。

但不可避免的是，债务将继续成为发展中经济体实现其可持续发展目标（尤其是气候韧性目标）以及更广泛经济发展潜力的关键一环。因此，挑战在于如何在借贷两方面都做得“更好”。这是什么意思呢？

这当然意味着需要确保在可持续的财政纪律基础上开展公共借款。而同时，这也意味着要避免那些很可能无法持续的债务。虽然整体债务的可持续性由多种因素决定，但经验告诉我们，经济增速是债务动态最重要的驱动因素。一个简单的规则可帮助我们确定新的借款条款是否可能在长期不具备可持续性（至少在成本方面如此）：简单地说，如果利率很可能会超过未来的经济名义增长率，则这种债务就不可持续。公共债务组合中此类利率的债务越多，未来陷入主权债务困境的可能性就越大。

存在缺陷的框架

2024年初以来，一些发展中经济体为其发行的欧洲债券支付了非常高的利率，各方对此给予了大量关注。而对于官方部门的贷款，借款成本过高的问题同样存在。事实上，最近全球利率的上升暴露出了IMF中等收入国家贷款框架的缺陷，这一框架已不再能支持债务可持续性。该框架亟待改革。

让我们从成本这一核心问题开始。在千禧年之初，IMF对通过普通资金账户（GRA）为中等收入国家提供的所有贷款实行了附加费，这包括在备用安排（SBA）、中期贷款（EFF）和快速融资工具（RFI）下提供的贷款。从结构上看，附加费包括两部分：一是对超出份额187.5%的GRA借款征收2%的“基于规模”的附加费；二是对高于同一门槛值、使用时间超过36个月（在EFF的情况下为51个月）的未偿GRA借款部分，征收额外的1%的“基于时间”的附加费。

IMF是在应对第一次新兴市场债务危机时引入这些附加费的，当时IMF试图利用自身资本遏制危机。实行新的附加费的根本目的是避免成员国长期借用大量资金而耗尽IMF的资源，特别是对于评级较高的新兴市场主权借款人。在当时，这些附加费的效果很好，相关国家在危机后迅速恢复了投资级评级。多年后，这一方法再次奏效：在全球金融危机期间被迫从IMF借款的经济合作与发展组织国家，在渡过最严重的金融稳定难关后，都提前偿还了对IMF的债务，这得益于其深厚的国内资本市场。

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但在过去的25年中，世界发生了巨大的变化。IMF的预防性贷款余额从1999年4月的62亿美元增加到了2024年4月的约330亿美元。同时，IMF还成功实现了亟需的转变，在世界上一些最贫困、最脆弱国家获取流动性的渠道受到严重影响的时期，扩大了其最后贷款人的角色，为这些国家提供支持。

IMF的贷款规模也有所增加。实际上，187.5%的份额这一门槛值已不那么重要：截至今年4月，21个中等收入国家的IMF借款都超过了这一水平。实施EFF安排的国家的人均收入已经降到十年前水平的四分之一。

但IMF的附加费制度并未做出调整，这使得脆弱的主权借款人完全暴露在不断上升的全球利率面前，尽管IMF现在资本金充足，且并不依赖市场借款为其贷款安排提供资金。

附加费制度

截至今年6月，从GRA拨付的贷款（包括SBA、EFF和RFI贷款拨付）的最低综合利率已大幅升至每年5.1%，而对于超出187.5%份额的部分，借款国需要支付7.1%的利率。超过3年的未偿GRA负债（在EFF的情况下为4年；其距离最终到期日还剩不到一半时间）目前需要支付8.1%的利率，创下历史新高。当IMF自己的中等收入国家贷款不能被认为具有可持续性时，IMF就无法声称其贷款规划真正关注债务可持续性。

这是IMF必须解决的一个问题。鼓励主权借款人偿还IMF贷款本身并无不妥；但在大多数GRA借款国都缺乏可靠的其他可持续融资来源的情况下，这么做就是错误的。IMF的附加费制度亟需改革——要么应实施彻底性的改革，包括采用考虑利率周期的上限；要么最好是直接予以废除。

但成本并不是IMF贷款需要紧急改革的唯一方面。贷款的期限也很重要。以EFF为例——这是一种旨在解决由经济结构性弱点引起的国际收支失衡的工具。各方普遍认为，结构性改革是一项复杂的任务，需要时间来实施，并且需要多年才能见效。但EFF的拨付时间只有3到4年，且必须在7年内偿还（按加权平均计算）。面对“多重危机”，且考虑到气候危机的影响日益严峻，这样一种如此受限的工具根本无法支持结构性改革。

永久性的规划项目

因此，毫不奇怪的是，许多中等收入国家都陷入了永久性的规划项目，它们从IMF借款仅仅是为了偿还IMF的债务。这不仅不利于主权借款人，也不利于IMF，不利于IMF所服务的民众。

自1979年上一次EFF改革以来，已经过去了45年。具有敬业精神和卓越能力的IMF管理层和股东很早之前就应该重新思考IMF对中等收入国家的支持。

因此幸运的是，在当前领导层的带领下，IMF近年来展现了新颖和开创性思考的能力，往往走在了其他机构的前面。这一点在疫情暴发不久后迅速推出的快速融资工具（RFI）和快速信贷（RCF）以及随后分配创纪录的6500亿美元等值特别提款权中得到了体现。最近，我们还看到IMF推出了韧性与可持续性贷款（RSF）——该工具通过转借一部分新分配的特别提款权提供资金，旨在为那些已在实施IMF高信贷档安排的国家提供资金，以增强其气候韧性和适应能力。关键是，这项新的贷款工具的最终期限为20年，且不收取任何附加费。

面对21世纪初发生的多重危机，中等收入国家需要适合其目的的贷款安排。IMF现在应该关注中等收入国家贷款框架的根本性改革了。

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米娅 • 阿莫尔 • 莫特利（MIA AMOR MOTTLEY）是巴巴多斯总理。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

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