产业政策与增长战略的三难困境

在国家干预与市场力量的共舞之中，产业政策的曲调必须谨慎演奏

许多国家都在加大产业政策的力度，一些经济学家指出“中国模式”是一种成功的典范。面对新冠疫情的影响、疫苗本国主义、全球供应链混乱、净零排放转型、地缘政治竞争等挑战，产业政策和政府对战略企业和行业的支持的作用，再次成为了各方讨论的话题。

人们质疑我们是否可以信任自由市场，并担心国家正在失去创新优势。国家安全领域的鹰派人士担心自己的国家依赖敌对国家来获得半导体和药品等关键资源。

在美国，产业政策不再是一种禁忌，而是“拜登经济学”的核心特征。两党都支持旨在振兴美国半导体产业的《创造有利半导体生产的激励措施和科学法案》（即“芯片法案”）。超过90%的先进芯片（它们对国防和人工智能至关重要）来自中国台湾省，这引发了人们对战时美国产业脆弱性的担忧。作为应对，美国政府正从2800亿美元的芯片法案中拨款390亿美元，用于先进半导体制造。拜登政府的产业政策影响深远，其计划到2030年至少建成两个半导体制造集群。接受项目资金的企业需要符合众多条件，如在10年内禁止在中国扩大先进芯片的产能，以及承诺提供可负担的儿童保育服务。上述政策是更广泛产业政策战略的一部分——其还包括《降低通货膨胀法案》中的3700亿美元清洁能源补贴。

与此同时，日本向57家企业提供了超过5亿美元的补贴，旨在鼓励它们扩大国内投资——这是该国减少对中国依赖的一部分举措。欧盟正在扩大其产业政策，包括从其新冠疫情复苏基金中拨出1600亿欧元，用于数字创新（如芯片）、电池和气候适应等方面。为了应对美国《降低通胀法案》中的巨额补贴，意大利经济部长呼吁欧盟采取统一的做法，以支持欧盟竞争力并保护战略性生产。

关注本国冠军

“产业政策”是指政府通过补贴、税收优惠、基础设施建设、保护性法规和研发支持等措施，针对特定行业、企业或经济活动来塑造经济的一种举措。

由于产业政策是各国增长战略的一部分，因而它们面临着相互竞争的目标，如可持续经济增长、金融和财政稳定，以及培育“本国冠军”——这通常是增长战略的一个独特目标。这一目标的基础包括：通过关键行业自给自足实现国家安全，推动有益就业的包容性增长，振兴落后社区，以及改善重振制造业在选民眼中的形象。很多经济体都在推动特定的企业或产业成为“国家冠军”——如中国台湾省的半导体，德国的可再生能源，法国的航空航天等。

有时，产业政策成功培育了国家冠军，但这种做法存在争议。经济学家担心，人为地选出赢家和输家，会导致市场扭曲和低效的资源配置。尽管如此，产业政策的抬头并没有放缓的迹象。

经济本国主义的日益加剧和地缘政治的紧张局势，意味着培育国家冠军可能继续成为政府推进国家利益的政策目标。在此背景下，以下的“增长战略三难问题”框架可以帮助政策制定者在经济增长、维护稳定、培育国家冠军的三重目标间取得平衡。

增长战略的三难问题

本框架强调了政策制定者在平衡经济增长、金融财政稳定和培育国家冠军三者中面临的挑战。追求其中任何两个目标，都需要以部分牺牲第三个目标为代价——这便是所谓的“三难困境”。

图1显示了“增长战略三难问题”及其三个相互竞争的目标，这对政策制定者来说是一个艰难的选择。

支持安全领域冠军（策略A）的政府将金融和财政稳定视为优先任务，同时为安全领域的国家冠军给予支持。这一策略强调国家安全、审慎和韧性，而不是更积极策略的潜在好处。

支持大胆的冠军（策略B）强调经济增长和选择敢于冒险的国家冠军。这种方法可能意味较少关注稳定，因为其承担了更多风险，或较少关注了效率和治理——这可能对金融体系造成损害，并带来财政上的成本。尽管如此，奉行这一策略的政府仍愿意用更高的不稳定风险换取更高的增长。

公平市场资本主义的做法（策略C）优先考虑稳定与经济增长，而不注重培育国家冠军。其重点关注充满活力的市场经济，自由准入，以及确保企业在公平和竞争性的市场上运营。

对于某些国家安全目标，公平市场资本主义的做法提供了一种与产业政策方法不同的途径。这种方法鼓励基于开放和公平贸易的多元化全球供应链，而不是在经济上开展军备竞赛。从长远来看，它可以带来更多的效率和创新，同时降低供应链扰动的风险。

要进行权衡，并不是简单地选择一个目标而非另一个目标，而是在三个目标之间取得平衡（也即在连续的范围内选取某个点）。哪种方法最好取决于所处背景，包括经济状况、金融体系的健康情况、选举压力和地缘政治环境。

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从提高效率的角度看，公平市场资本主义策略可能更为有利。但政府往往屈从于培育国家冠军的诱惑。为什么？这可能源于国家领导人的心理和政府首脑的压力。

为什么领导人欢迎国家冠军

请想象一下国家领导人面临的具体情况。你被选为你们国家的领袖，你要对影响数百万人福祉的决策负责。你必须平衡经济增长、国家安全、金融财政稳定、社会环保等问题的各方面需求。风险很高，压力巨大。

你需要推动经济增长。足够的增长对于维持你的政治地位、提供就业机会和确保社会稳定至关重要。如果没有持续增长，你可能会面临越来越多的失业和社会不满，这将危及你的政治地位。

这种压力可以表现为一种“增长焦虑”。临床心理学研究表明，焦虑导致人们专注于眼前的问题，且往往以牺牲长期目标为代价。在经济增长的背景下，领导人可能会经历类似的焦虑，这使他们优先考虑短期绩效和快速成果，以缓解这种焦虑并向人们展示成果。这可能导致他们狭隘地关注那些被认为能马上带来增长的特定产业或企业，而忽视潜在的稳定风险和不利因素。

产业政策是你可以使用的一种关键工具——也即赋予其合同，提供补贴或税收减免，或开展投资基础设施项目投资，以培育国家冠军。但这么做可能会产生负面影响，如经济权力集中，资源分配不当，忽视长期利益等。它会破坏市场竞争和创新，损害增长和社会福利。

但如果你面临着快速取得成果、维持政治权力或提供就业的压力，你可能会被迫提拔有魄力的冠军企业（策略B）。产业政策可以给人一种对经济结果的控制感，缓解增长焦虑，为政府和公众提供安全感。

作为领导人，你可能会面临国家安全和金融财政稳定方面的压力，这可能会引发对不稳定的恐惧——这种恐惧来自于对其他国家关键资源的依赖，或是因为希望避免失败、违约或丑闻。

因此，你可以选择培育安全领域的国家冠军，以实现安全与稳定。您可能认为这可以保护国家的利益，获取关键资源并保持稳定——这提供了对结果的控制感（策略A）。然而，这种方法的潜在缺点（如扭曲竞争和阻碍创新的风险）不容忽视。

增长焦虑和对不稳定的恐惧会促使国家领导人挑选国家冠军。这些政治和心理因素往往影响着一个国家的增长战略，即便是大多数领导人都能意识到潜在的长期经济成本和效率的损失。

没有万能药

空中客车公司的案例常被人们认为是政府干预经济的成功典范。1960年代后期，空中客车联合体在欧洲成立，挑战了波音公司在世界市场上的主导地位。其之所以能够成立，得益于政府的补贴、吸收损失的承诺和为固定的开发成本提供融资。结果是，空中客车成为了一个强大的竞争对手。

然而，中国商飞C919飞机的经验表明，产业政策并不是一种万能药。中国坚信一个伟大的国家应该拥有自己的客机，因而投入巨资开发商用飞机，以挑战波音和空客的主导地位。不过，虽然中国对中国商用飞机有限责任公司（COMAC，一家中国国有制造商）投资了高达700亿美元，但由于监管、技术和供应链障碍，该项目被推迟了五年之久。特朗普政府在2020年对中国实施了出口技术零部件的特殊许可要求，这进一步加剧了项目的延迟。C919尚未获得中国以外的任何国家主要航空主管部门的认证，部分原因是安全问题。因此，尽管中国在国内高铁网络和电动汽车的产业政策上取得了成功，但仍无法在竞争激烈的全球航空业中复制这一成就。

这里的教训是：培育国家冠军可能是有效的，但并不一定确保能够成功。即使在其他市场失灵的情况下，政府也很难在不造成扭曲或产生高昂财政成本的情况下解决问题。当一些国家采取产业政策来培育自己的国家冠军时，这可能意味着它们在补贴和保护方面开展了逐底竞争。这种模式减少了单个国家成功的机会，并可能破坏全球经济环境的稳定。

美国前财政部长劳伦斯 • 萨默斯（Lawrence Summers）最近表示，他喜欢他的产业政策顾问们，就像他喜欢将军们一样。“最好的将军是最憎恨战争，但在需要时愿意战斗的人。我担心的是，从事产业政策的人喜欢产业政策。”在此背景下，“三难困境”提醒政策制定者对产业政策保持谨慎态度，同时应关注长期增长、稳定和国际合作。

产业政策就像烹饪中的盐一样，少量使用可能会帮助提味增鲜，若实施过多则可能让人无法下咽，而长期实施则甚至会损害健康。

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鲁奇尔 • 阿加瓦尔（RUCHIR AGARWAL）是全球人才基金的联合创始人，也是哥伦比亚大学拉吉中心的主任。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

本文最初于2023年3月在《金融与发展》在线频道刊载。

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