Las economías de mercados emergentes y en desarrollo necesitan USD 3 billones anuales hasta 2030 para financiar sus objetivos de desarrollo y la transición climática. Ese monto representa el 7% del producto interno bruto (PIB) conjunto de esos países en 2022 y plantea un enorme problema, especialmente para los países de ingreso bajo.
Nuestra nueva investigación revela que, si mejoran el diseño de la política tributaria y refuerzan las instituciones públicas, muchos países tienen potencial para incrementar su coeficiente impuestos/PIB, o presión fiscal, hasta en 9 puntos porcentuales, lo que les permitiría prestar servicios públicos básicos. El aprovechamiento de este potencial también impulsaría el desarrollo financiero y la capacidad empresarial del sector privado. Por su parte, la facilitación del financiamiento, junto con un gasto eficiente y debidamente focalizado, especialmente para reforzar las redes de protección social, puede contribuir sobremanera al desarrollo sostenible.
Avances estancados
La presión fiscal media en las economías de mercados emergentes y en desarrollo ha aumentado en torno a 3,5 puntos porcentuales, hasta los 5 puntos porcentuales, desde principios de la década de 1990. Ese aumento ha obedecido principalmente a los impuestos sobre el consumo, como el impuesto sobre el valor agregado y los impuestos especiales.
Algunos países han tenido un éxito notable a la hora de recaudar ingresos, como Albania, Argentina, Armenia, Brasil, Colombia y Georgia, y han movilizado el equivalente a más de 5 puntos porcentuales del PIB. Gran parte de este incremento se registró antes de la crisis financiera mundial de 2008, lo que hace pensar que los progresos han sido difíciles y frágiles ante los recientes shocks.
Asimismo, la recaudación de ingresos desde principios de la década de 1990 ha variado sustancialmente entre los países. La mitad de las economías de mercados emergentes y dos tercios de los países de ingreso bajo registraron un coeficiente impuestos/PIB en 2020 inferior al 15%, un punto de inflexión por encima del cual el crecimiento parece acelerarse. Además, los países ricos en recursos naturales normalmente han generado menos ingresos tributarios, ya que los gobiernos bajaron los impuestos al obtener más ingresos gracias a los recursos naturales.
Los países tienen un margen considerable para recaudar más ingresos sobre la base de su potencial tributario, es decir, el máximo que un país puede recaudar en función de su estructura económica y sus instituciones. Observamos que los países de ingreso bajo pueden incrementar la presión fiscal hasta en 6,7 puntos porcentuales en promedio.
Al mejorar la calidad de las instituciones públicas hasta el nivel de las instituciones de las economías de mercados emergentes, lo que incluye reducir la corrupción, se obtendría un incremento adicional de 2,3 puntos porcentuales. El potencial recaudatorio total, de 9 puntos porcentuales del PIB —un muy notable incremento de dos tercios con respecto al coeficiente impuestos/PIB de 2020—, ayudaría enormemente a que el Estado cumpla su función crucial en el desarrollo.
Asimismo, las economías de mercados emergentes pueden incrementar la presión fiscal en un promedio de 5 puntos porcentuales, y si mejoraran sus instituciones hasta el nivel de las economías avanzadas podrían obtener entre 2 y 3 puntos porcentuales más.
Algunas autoridades esperan recaudar más ingresos gracias a la colaboración internacional en curso para gravar los beneficios de las grandes empresas multinacionales. No obstante, el impacto directo de esta iniciativa en la recaudación probablemente represente apenas una fracción mínima de las necesidades de ingresos generales, como se explica en un documento de políticas publicado en febrero.
Reformas esenciales
Con el fin de incrementar la capacidad fiscal, los gobiernos tendrán que adoptar un enfoque holístico basado en las instituciones que se centre en aprovechar las principales políticas tributarias internas. Compartimos los siguientes consejos específicos:
- Mejorar el diseño y la gestión de los impuestos internos básicos: el impuesto sobre el valor agregado, los impuestos especiales, el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto sobre la renta de las empresas. Por ejemplo, los ingresos provenientes del impuesto sobre el valor agregado en los países de ingreso bajo podrían duplicarse si se limitara el tratamiento preferencial y se mejorara el cumplimiento, sin incrementar las tasas impositivas estándar. Además, la adopción generalizada de las tecnologías digitales aumentaría la recaudación de ingresos y reduciría las brechas de incumplimiento.
- Emprender reformas enérgicas y centrarse en la ampliación de la base impositiva mediante una simplificación de los gastos tributarios, una tributación más neutral de la renta del capital y un mejor uso de los impuestos sobre la propiedad. Las tasas impositivas generales no suelen ser la principal preocupación. Los impuestos especiales, en particular los impuestos a los combustibles y los sistemas de tarificación del carbono, pueden reducir los costos internos vinculados al clima y la salud. Este enfoque multidimensional, a largo plazo, puede equilibrar las consideraciones en materia de equidad y eficiencia, el talón de Aquiles de la gestión de la economía política de las reformas tributarias.
- Mejorar las instituciones que rigen el sistema tributario y gestionan la reforma tributaria. La economía política de la reforma tributaria ha resultado ser complicada. Las autoridades necesitan datos para convencer al público de los beneficios y evidenciar los progresos en la aplicación de las políticas a lo largo del tiempo. Para ello, hay que contar con suficiente personal que se encargue de pronosticar y analizar el impacto de las políticas tributarias en la economía, una mayor profesionalización de los funcionarios públicos que trabajan en la formulación y aplicación de los impuestos, un mejor uso de las tecnologías digitales para reforzar el cumplimiento y la transparencia y certeza sobre cómo se plasman las políticas y la gestión en la legislación.
- Priorizar y coordinar detenidamente las reformas entre los organismos públicos porque el contexto institucional en su conjunto es importante. Esto genera un círculo virtuoso mediante el cual las instituciones reforzadas mejoran la capacidad estatal, lo que, a su vez, incrementa la calidad del diseño de la política tributaria y su aceptación por parte de los ciudadanos. Este es, en pocas palabras, el enfoque del FMI para apoyar a los países en la tarea de reformar el sistema tributario y aumentar los ingresos internos.
