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France: Conclusions de la Mission de la Consultation de 2012 au Titre de l’Article IV du FMI
le 5 novembre 2012
le 5 novembre 2012
Describes the preliminary findings of IMF staff at the conclusion of certain missions (official staff visits, in most cases to member countries). Missions are undertaken as part of regular (usually annual) consultations under Article IV of the IMF's Articles of Agreement, in the context of a request to use IMF resources (borrow from the IMF), as part of discussions of staff monitored programs, and as part of other staff reviews of economic developments.
Les perspectives de croissance de la France demeurent fragiles en raison de la faiblesse des conditions économiques en Europe, mais la capacité de la France à rebondir est aussi contrainte par un problème de compétitivité. Dans un contexte de diminution des risques d’instabilité financière, et dans une perspective de résolution graduelle de la crise de la zone euro, le manque de compétitivité de l’économie française émerge comme le défi majeur à la stabilité macro-économique, la croissance et la création d’emplois. Le gouvernement a lancé, à juste titre, une réflexion sur le sujet et a engagé les partenaires sociaux dans un dialogue sur les réformes nécessaires. Ceci constitue une opportunité unique pour entreprendre des réformes d’envergure. Le gouvernement a aussi démontré une forte détermination en matière budgétaire, ce qui a contribué à renforcer la confiance des marchés. Dans ce contexte, les priorités de politique économique sont : (1) la qualité de l’ajustement budgétaire, basé sur une croissance plus modérée de la dépense publique et sa rationalisation afin d’améliorer son efficacité et de permettre une baisse du poids de la fiscalité sur le moyen terme ; (2) des réformes du marché du travail et des services afin de réduire les coûts, accroître la capacité des entreprises à investir et à s’adapter et obtenir des résultats plus efficaces et solidaires en termes de croissance et d’emploi ; et (3) une rationalisation de la fiscalité de l’épargne pour assurer un financement adéquat à long terme des entreprises, y compris le financement en actions.
1. En raison de faiblesses persistantes dans les perspectives économiques de l’Europe, la mission du FMI prévoit que la croissance du PIB réel en France accélérera de façon limitée en 2013 (0,4%) par rapport à 2012 (0,1%). Bien que les tensions sur les marchés aient baissé récemment, la trajectoire vers une résolution de la crise de la zone euro demeure incertaine, et la consolidation budgétaire dans toute l'Europe (qui vise à assainir les finances publiques et à favoriser la confiance) continuera à déprimer la demande en Europe. Dans ce contexte, la création d’emplois sera contenue et le taux de chômage pourrait augmenter encore, malgré les mesures prévues par le gouvernement en faveur de l’emploi des jeunes entrant sur le marché du travail et des seniors.
2. Les perspectives de croissance sont aussi assombries par une perte significative de compétitivité par rapport à ses partenaires commerciaux. Cet écart de compétitivité se traduit non seulement par une détérioration des performances de la France à l’export, mais aussi par de faibles taux de rentabilité des entreprises, ce qui limite leur capacité à investir, à innover et à créer des emplois. La perte de compétitivité est antérieure à la crise actuelle, mais elle risque de devenir encore plus sérieuse si l’économie française ne s’adapte pas au même rythme que ses principaux partenaires commerciaux en Europe, notamment l’Italie et l’Espagne qui, après l’Allemagne, se sont engagés dans des réformes en profondeur de leurs marchés du travail et des services.
3. Sur la base de ces considérations, les défis de politique économique se placent sur trois fronts :
• Soutenir l’effort de consolidation budgétaire sur le moyen terme afin de réduire le poids de la dette publique tout en prenant garde à la qualité de l’ajustement afin d’accroître les incitations à travailler et à investir.
• Corriger les dysfonctionnements du marché du travail qui entravent l’investissement, l’emploi et, en fin de compte, la croissance, et accroître la concurrence dans le secteur des services.
• Consolider les progrès importants qui ont déjà été réalisés en termes de stabilité financière, tout en assurant que l’épargne soit intermédiée de façon efficace alors même que les banques et les assurances s’adaptent aux nouvelles normes prudentielles.
Un ajustement budgétaire de qualité
4. L’engagement ferme du gouvernement à tenir ses objectifs ambitieux de déficit budgétaire en 2013 et sur le moyen terme renforce une crédibilité qui, au cours des années, avait souffert du fait de persistants et importants déficits structurels. Cette crédibilité accrue a contribué à la forte réduction des écarts de taux d’intérêt par rapport à l’Allemagne, qui s’explique aussi par un apaisement des tensions dans la zone euro. Si le choix d’un ajustement budgétaire accéléré en 2013 donne un signal fort de la détermination du gouvernement à tenir ses engagements, il pourrait aussi réduire les perspectives de croissance à court terme, déjà incertaines. Si, en 2013, la croissance économique rebondit au niveau envisagé par le gouvernement, les mesures prises dans le projet de loi de finances devraient permettre d’atteindre l’objectif budgétaire. Si, au contraire, il s’avérait que la faiblesse de l’activité économique dans la zone euro (y compris en France) persistait, la France, ses partenaires européens et les institutions européennes devraient conjointement revoir la rapidité de l’ajustement budgétaire au niveau de la zone en vue de soutenir davantage la reprise économique.
5. La qualité de l’ajustement budgétaire serait améliorée si l’effort entrepris reposait davantage sur une réduction des dépenses publiques. Avec un taux de fiscalité (et de dépenses publiques) parmi les plus élevés d’Europe, l’alourdissement de la fiscalité en 2012 et 2013 réduit encore les incitations au travail et à l’investissement et met la France dans une position de désavantage compétitif vis-à-vis de ses pairs. Une réduction des dépenses plus ambitieuse qu’actuellement envisagée dans la programmation budgétaire de moyen terme semble nécessaire afin de permettre une baisse graduelle de la fiscalité à des niveaux proches de ceux des partenaires européens. Étant donné que la programmation budgétaire de moyen terme repose sur des projections de croissance relativement optimistes, une réduction des dépenses plus ambitieuse est aussi désirable afin de se prémunir contre les risques d’une croissance plus faible qui mettrait en danger les objectifs budgétaires.
6. L’effort de réduction des dépenses publiques doit être entrepris à tous les niveaux (État, collectivités locales et administrations de sécurité sociale), en reposant sur une rationalisation des fonctions. À cet égard, les initiatives du gouvernement pour améliorer l’efficacité de la dépense publique sont à saluer. C’est le cas de la Modernisation de l’Action Publique et de la décision de procéder à une plus stricte évaluation préalable des projets d’investissements. Ces décisions devraient être accompagnées par une meilleure adéquation entre ressources et responsabilités à tous les niveaux de la fonction publique dans le cadre de l’Acte III de la Décentralisation, une limite stricte de l’augmentation des dépenses maladies (ONDAM) et un contrôle accru de l’évolution de la masse salariale de toutes les institutions publiques. La décision du gouvernement d’examiner régulièrement l’efficacité et la raison d’être des niches fiscales et sociales est aussi à saluer, en particulier si elle est menée dans le but de parvenir à un système fiscal plus efficace, reposant sur une assiette plus large et des taux d’imposition plus bas. La France a mené une réforme importante afin de placer le régime des retraites dans une situation financière plus solide. Cette réforme semble aussi avoir accru la participation des seniors au marché du travail, ce qui aura un impact positif sur la croissance potentielle. Dans ce contexte, toute révision du régime des retraites qui s’avérerait nécessaire pour préserver sa viabilité financière devra reposer sur une augmentation de l’âge du départ à la retraite plutôt que sur une hausse des contributions.
7. La loi organique qui inscrit dans le droit français le pacte budgétaire européen contribue à renforcer la crédibilité de la politique budgétaire de la France. Grâce à sa règle budgétaire et à son mécanisme de correction, cette loi inscrit de façon plus solide chaque budget annuel dans un objectif d’équilibre à moyen terme. Dans ce nouveau cadre, le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP) sera amené à jouer un rôle important en donnant un avis indépendant sur le réalisme des prévisions macro-économiques qui sous-tendent le budget et en contrôlant les mesures correctrices qui devront être prises si les réalisations budgétaires s’écartent de la trajectoire budgétaire de moyen terme. Tel qu’il a été établi, le HCFP donne de fortes garanties d’indépendance. Toutefois, il sera important d’éviter les possibles conflits d’intérêt entre, d’une part, les rôles de contrôle et d’évaluation ex ante du HCFP et, d’autre part, l’audit ex post et le rôle de conseil de la Cour des Comptes à laquelle le HCFP est adossé, et ceci notamment en ce qui concerne les mesures correctives qui devront être prises en cas d’écart par rapport à la trajectoire de retour vers l’équilibre budgétaire.
Réformes du marche du travail et des services
8. Les dysfonctionnements et les rigidités du marché du travail et du secteur des services sont au cœur du problème de compétitivité qui s’est accru au cours du temps. Ils ne pourront être résolus que par un programme de réformes structurelles de grande ampleur. Le dialogue social que le gouvernement a lancé sur ce sujet, avec la participation active des partenaires sociaux, est à saluer particulièrement. Il constitue une chance unique, qui ne doit pas être ratée, de parvenir à une masse critique de réformes qui permettra d’améliorer la compétitivité de l’économie française et d’accroître sa capacité à créer des emplois. En complément de l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique et de la réduction du poids de la fiscalité, les réformes devraient :
• Améliorer le fonctionnement du marché du travail, afin de parvenir à des moyens plus collaboratifs, efficaces et solidaires d’adaptation des entreprises aux changements et aux chocs économiques.
• Limiter la hausse du coût du travail, afin d’assurer une meilleure adéquation entre salaires et productivité du travail.
• Renforcer la concurrence dans le secteur des services, afin d’améliorer le pouvoir d’achat de la population et de réduire le coût des intrants des entreprises.
Fonctionnement du marché du travail
9. En ligne avec la feuille de route donnée aux partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social, nous considérons que les réformes devraient :
• Établir un cadre qui permette d’adapter les dispositions salariales et d’ajustement du temps de travail au niveau des entreprises afin d’accroître la capacité des entreprises à s’adapter aux changements de l’environnement économique et, in fine, de préserver et de créer des emplois. Une approche conflictuelle plutôt que coopérative n’a fait qu’aggraver le coût social de l’ajustement aux chocs économiques.
• Accroître la sécurité juridique dans le cadre des procédures de licenciement. L’incertitude juridique accroît le coût implicite du travail, décourage l’embauche et encourage le recours au travail temporaire. De ce fait, certains salariés subissent de façon disproportionnée une précarité de l’emploi. De plus, les incitations des salariés et des employeurs à établir des relations de travail durables sont amoindries.
• Mieux cibler la formation en la réorientant vers les personnes peu qualifiées sans emploi et renforcer les politiques actives de l’emploi (c’est-à-dire d’accompagnement dans la recherche d’emploi) au travers de Pôle Emploi.
• Quand la situation économique sera plus favorable, revoir les allocations chômage afin d’accroître les incitations à trouver un emploi.
Coût du travail
10. Une réduction des cotisations sociales patronales pourrait contribuer à améliorer la compétitivité de l’économie française, si elle est financée de façon appropriée, si elle s’applique à l’ensemble des secteurs économiques et si elle est accompagnée par les réformes décrites ci-dessus. Si ces conditions n’étaient pas réunies, les bénéfices de la mesure se dissiperaient rapidement. La façon la plus efficace de financer la réduction des cotisations sociales patronales serait de réduire les dépenses publiques d’un montant équivalent. La réduction plus ambitieuse que prévue des dépenses publiques recommandée ci-dessus pourrait être utilisée à cette fin. Transférer le coût des allégements de cotisations patronales vers le revenu des ménages (par exemple en augmentant la CSG) n’aurait probablement que des effets temporaires si ce transfert ne s’accompagnait pas de gains de productivité qui permettent aux salaires réels de compenser progressivement la perte de pouvoir d’achat. Elle aurait aussi un effet négatif sur l’investissement en accroissant la pression fiscale sur les revenus du capital. Transférer le coût des allégements de cotisations patronales vers les taxes indirectes (par exemple la TVA, les taxes foncières ou les droits d’accises), dont une part est acquittée par les importations, aurait plus d’avantages économiques. Dans ce cas, l’efficacité de la mesure serait strictement liée à un effort de modération salariale, notamment au niveau du SMIC.
11. Le gouvernement devrait soutenir la modération salariale, notamment par sa politique de réévaluation du SMIC. Comme le montrent de nombreuses études, le niveau du SMIC, son uniformité sectorielle, et son mécanisme d’indexation contribuent aux difficultés que connaissent les personnes peu qualifiées et les jeunes à entrer dans le monde du travail. Les politiques gouvernementales ont contribué à réduire ce coût social par des mesures spécifiques et par des réductions de cotisations sociales sur les bas salaires, mais ces actions pèsent lourdement sur les finances publiques.
Services
12. Renforcer la concurrence dans le secteur des services pourrait accroître de façon significative la compétitivité de l’ensemble de l’économie. Le secteur des services (notamment les transports, les services aux entreprises et le commerce de détail) demeure davantage réglementé en France que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Cela conduit à des prix plus élevés (tant pour les ménages que pour les entreprises) du fait d’une faible productivité et de l’existence de rentes. Même si la plupart des services ne sont pas directement exposés à la concurrence internationale, ils constituent des intrants importants pour les secteurs exposés. Environ un tiers des intrants de l’industrie provient des services. L’impact sur les prix de l’arrivée d’un quatrième opérateur de téléphonie mobile illustre les gains potentiels d’une concurrence accrue. En augmentant le pouvoir d’achat des ménages, la déréglementation des services soutiendrait aussi les réformes du marché du travail déjà évoquées.
Stabilité et intermédiation financières
13. Les inquiétudes concernant la stabilité financière qui se sont fait jour depuis 2011, dans le contexte de la crise de la zone euro et de la difficulté d’accès au financement de marché en dollar, ont considérablement diminué. Les banques françaises ont pris des mesures rapides pour améliorer leurs ratios de solvabilité et la structure de leur financement, en limitant la distribution de dividendes et en se recentrant sur leur cœur de métier. Les banques sont bien placées pour se conformer, en avance sur le calendrier, aux exigences réglementaires internationales en matière de capital. Les banques sont aussi en meilleure position pour faire face à l’impact d’une faible croissance économique sur la qualité de leurs actifs, ainsi qu’à l’impact de tensions sur les marchés, même si leur forte exposition au financement de marché pourrait être une source de vulnérabilité en cas de nouvelles tensions graves de liquidité ou de crise de confiance au sein de la zone euro. Cependant, les banques françaises apparaissent avoir encore des marges de cession d’actifs sans que cela ne menace leurs principales activités de crédit.
14. La résistance des banques françaises à la crise financière leur a permis de soutenir le crédit à l’économie. Cependant, les changements réglementaires en cours rendent nécessaire une refonte du traitement fiscal de l’épargne afin d’assurer que l’intermédiation financière demeure efficace. Au contraire des systèmes bancaires d’autres pays, les banques françaises se sont avérées capables de réduire de façon considérable la taille de leur bilan sans pour autant réduire le financement de l’économie nationale. La principale contrainte à leur capacité de fournir un financement de long terme à l’économie pourrait provenir du durcissement des normes internationales de liquidité. Simultanément, les compagnies d’assurance risquent de réduire leurs investissements en actions en réponse aux nouvelles réglementations et normes comptables. La conjonction de ces deux facteurs soulève la question de la façon dont le secteur financier (dominé en France par les banques et les compagnies d’assurance) va pouvoir continuer à intermédier efficacement l’épargne vers les besoins de financement de long terme (y compris en actions) des entreprises. La refonte de la fiscalité de l’épargne envisagée par le gouvernement devrait constituer un instrument important pour faire face à ce défi en créant plus d’égalité de traitement entre instruments financiers, tout en accroissant les incitations à l’épargne de long terme.
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La mission tient à remercier les autorités françaises pour leur accueil, leur disponibilité, la qualité des analyses qu’elles ont apportées et pour leur franchise dans les discussions.
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