Une feuille de route pour la transformation économique de l’Afrique

Dominique Strauss-Kahn, Directeur général du Fonds monétaire international
Centre de conférence international du Kenya
Nairobi, le 8 mars 2010

Texte préparé pour l'intervention

Bonjour. C’est pour moi un grand privilège de participer à cette discussion aux côtés de personnalités aussi éminentes. Il y a un an, j’ai pris part à un dialogue similaire en Tanzanie, consacré aux conséquences de la crise financière mondiale pour l’Afrique. Aujourd’hui, un an plus tard, nous tournons notre attention sur la transformation économique de l’Afrique au lendemain de la crise. Ce débat très important ne pouvait tomber à un moment plus opportun.

L’Afrique et la crise

Je voudrais revenir tout d’abord sur la façon dont l’Afrique a vécu la crise. Comme je l’ai souvent dit par le passé, les pays africains ont été essentiellement des victimes innocentes de la crise. Celle-ci a frappé le continent de multiples manières. Les échanges commerciaux se sont effondrés, les flux de capitaux se sont taris, les envois de fonds des travailleurs émigrés ont diminué et les banques se sont retrouvées en difficulté.

Il en est résulté une année décevante pour l’économie africaine, qui a marqué la fin de l’expansion la plus longue et la plus vaste de l’histoire moderne. En 2009, la croissance de l’Afrique subsaharienne a été voisine de 2 % alors que, avant cela, elle avait atteint un rythme de croisière de l’ordre de 5 à 7 %.

En 2009, les revenus moyens par habitant ont subi une diminution marginale, la première depuis près de vingt ans. Cela s’est accompagné d’immenses souffrances humaines. Des emplois ont été perdus dans le secteur formel et dans le secteur informel. Les progrès accomplis dans la réduction de la pauvreté ont été remis en question. Les problèmes de nutrition se sont aggravés. Dans les autres régions du monde, ce type de crise peut vous faire perdre votre emploi ou peut-être votre maison. En Afrique, elle peut carrément vous coûter la vie, ou celle de vos enfants.

Heureusement, la situation semble s’être retournée. Comme dans le reste du monde, une reprise s’est amorcée en Afrique au second semestre de 2009. Sur tout le continent, on perçoit les signes d’un rebond, dans les échanges internationaux, les recettes d’exportation, le crédit bancaire et l’activité commerciale. Pour 2010, le FMI prévoit une croissance de l’ordre de 4 ½ %. Bref, je crois que l’Afrique a retrouvé ses marques, même si beaucoup dépendra de la reprise mondiale, qui n’en est encore qu’à son tout premier stade.

Les ripostes à la crise

Maintenant que le calme revient, je crois qu’une chose est claire : nous avons échappé au pire. Cette récession aurait pu être plus profonde et plus longue. C’est d’ailleurs ce qui s’était toujours produit dans le passé : traditionnellement, l’activité économique met en général beaucoup plus de temps à se redresser en Afrique que dans le reste du monde.

Mais cette fois, c’est différent. Pourquoi? La principale raison en est que beaucoup de pays africains ont mené de bonnes politiques avant la crise, des politiques qui les ont protégés contre un ralentissement plus prononcé, car elles ont renforcé leurs finances publiques, réduit leur endettement, contenu l'inflation et permis de constituer de confortables réserves. Grâce à l'amélioration considérable de leur situation en matière d’endettement, un grand nombre de pays ont pu utiliser leur budget sans aggraver la crise, mais plutôt pour la combattre. Ils se sont efforcés de préserver, et parfois même d'accroître, les dépenses publiques, alors que leurs recettes diminuaient rapidement. Deux tiers des pays d'Afrique subsaharienne ont suivi, à juste titre, des politiques budgétaires anticycliques en 2009.

L'un des principaux avantages qu'il y a à disposer d'une marge de manœuvre budgétaire est que cela permet de protéger les populations pauvres et vulnérables. Heureusement, pendant la crise, les dépenses sociales ont pu être préservées. Trente-deux pays ont appliqué des programmes de transferts en espèces conditionnels. Certains pays ont abordé la protection sociale sous l'angle du développement, en lançant notamment des travaux publics et des initiatives pour assurer la sécurité alimentaire.

Dans de nombreux pays, il est encore trop tôt pour se passer de la béquille budgétaire. La reprise est encore hésitante et instable, et elle nécessite toujours le soutien des pouvoirs publics, surtout là où il est possible d'obtenir des financements non inflationnistes, de préférence à des conditions concessionnelles. Mais il faut se préparer dès maintenant à reconstituer les «amortisseurs» qui ont été si utiles à l'Afrique pendant la crise.

Le rôle du FMI

Si le mérite en revient pour l'essentiel aux pays eux-mêmes, l'Afrique a pu surmonter la crise grâce aussi à l'aide de la communauté internationale. Le FMI a certainement joué son rôle à cet égard. En 2009, il a accordé à l'Afrique 3,6 milliards de dollars de prêts sans intérêts, soit plus de trois fois le montant engagé en 2008.

Plus fondamentalement, nous avons rénové notre arsenal d'instruments financiers pour adapter nos prêts aux besoins divers d'un groupe de pays africains de plus en plus variés. Nous avons opté pour une conditionnalité moins détaillée afin de nous concentrer davantage sur les politiques fondamentales dont dépendent la stabilité, la croissance et la réduction de la pauvreté. En outre, nous veillons à ce que les programmes comprennent des mesures adéquates pour préserver les dépenses sociales et les initiatives en faveur des pauvres.

Nous avons aussi adopté une approche plus souple des questions d'endettement. Les pays qui sont les moins exposés au risque de surendettement et qui sont dotés de capacités solides pour gérer leurs ressources publiques auront une plus grande latitude pour emprunter davantage à des conditions concessionnelles et non concessionnelles. Nous savons tous que l'Afrique manque d’infrastructures pour assurer son développement.

Le FMI apporte aussi son concours sous forme d'une assistance technique dans de nombreux domaines. Pour être efficaces, des politiques bien conçues doivent s'appuyer sur des fondations solides. Or, nombre de pays doivent encore renforcer leurs institutions et leurs capacités. Le FMI gère actuellement trois centres régionaux d'assistance technique qui sont bien rodés, en Tanzanie, au Mali et au Gabon, et deux autres ouvriront prochainement, au Ghana et à Maurice.

Le défi à relever

Il ne faut pas s'endormir sur ses lauriers. L'Afrique reste éminemment vulnérable à des perturbations économiques qui peuvent avoir des origines très diverses. Songez aux fluctuations des prix des matières premières, aux catastrophes naturelles ou à l'instabilité dans des pays voisins. Songez aux risques résultant de la forte dépendance à l’égard des envois de fonds des travailleurs émigrés, de l’aide et des flux financiers. Songez aux changements climatiques.

L'Afrique continuera de subir des chocs de grande ampleur, persistants et coûteux, et ces chocs continueront de causer de grandes souffrances. Faute de voir leurs conditions de vie s'améliorer, les gens pourraient se tourner vers des activités improductives voire violentes, qui risqueraient de mener à l'instabilité, à l'effondrement de la démocratie ou à la guerre, ce qui aggraverait les souffrances initiales. Cela vaut en particulier pour les pays riches en ressources naturelles, où cette richesse peut vite se transformer en malédiction en provoquant des conflits.

L'Afrique doit à la fois retrouver une croissance vigoureuse et se donner les moyens de mieux résister aux chocs. Il faut commencer par les politiques macroéconomiques. La crise nous livre un enseignement important : les pays qui ont mené de bonnes politiques en période d'expansion en ont récolté les fruits en période de crise. Les pays doivent donc retrouver une marge de manœuvre, pour avoir les moyens de mener une politique anticyclique, sur le plan budgétaire et à l’aide des réserves. Il faut renforcer les dispositifs de protection sociale, qui constituent la première ligne de défense pour la population face à des chocs. Nous devons aussi prendre garde au fait que le creusement des inégalités de revenus, entre régions ou groupes de population, peut aggraver les tensions et rendre les chocs plus déstabilisateurs.

Par quels autres moyens les pays peuvent-ils accroître leur résistance aux chocs? Une meilleure assurance peut atténuer les difficultés économiques résultant des chocs et rendre les finances publiques plus prévisibles. Les dirigeants devraient explorer des approches novatrices. Par exemple, les pays pourraient recourir à des instruments de dette assortis de conditions de remboursement flexibles, à une assurance contre les catastrophes naturelles ou à des instruments souverains de couverture. Le FMI joue son rôle. L'un de nos nouveaux mécanismes, la facilité de crédit rapide, dont l'objectif est d’apporter rapidement un financement assorti d’une conditionnalité limitée, peut aider les pays confrontés à un choc, à un conflit ou à un autre problème. Nous réfléchissons à d'autres moyens qui nous permettraient de renforcer encore notre appui aux pays à faible revenu sujets à des chocs.

Changements climatiques et financement

Si l'on parle de choc, on ne peut ignorer les changements climatiques. En fait, il pourrait s’agir du choc ultime. Malheureusement, les changements climatiques toucheront les pays pauvres le plus vite et le plus durement. L'Afrique n'a guère contribué aux émissions de gaz carbonique qui mettent en danger notre planète, mais elle en paie déjà le prix. Faute d'action, l'Afrique souffrira davantage de sécheresses, d'inondations, de pénuries alimentaires et de maladies, avec peut-être pour conséquences instabilité et conflits. Nous devons agir d'urgence.

Certains diront peut-être à juste titre que la question des changements climatiques ne fait pas partie du mandat du FMI et que c'est le travail de nos collègues de la Banque mondiale et d'autres organisations. Toutefois, le volume de ressources nécessaires pour y faire face a des implications macroéconomiques manifestes : une croissance durable dans les pays en développement exigera des investissements à grande échelle et à long terme pour l'adaptation aux changements climatiques et leur atténuation. Selon l'accord de Copenhague, 100 milliards de dollars par an seront nécessaires d'ici 2020, un montant largement supérieur aux promesses d'aides existantes. Ce sera difficile avec la démarche traditionnelle, à savoir une série de «conférences d'annonces de contributions» pendant les décennies à venir.

C'est pourquoi les services du FMI étudient l'idée d'un Fonds vert qui serait capable de mobiliser 100 milliards de dollars par an d'ici 2020. Je tiens à être clair : le FMI n’a pas l’intention de gérer ce fonds. Il souhaite plutôt faire une proposition qui, nous l’espérons, contribuera substantiellement au débat mondial et sera étudiée par la communauté internationale. Le moment est opportun pour présenter de nouvelles idées, puisque le Groupe consultatif de haut niveau de l’ONU sur le financement de la lutte contre les changements climatiques, qui sera coprésidé par Gordon Brown et Meles Zenawi, est sur le point d’entamer ses travaux.

Une bonne partie de ce financement devrait prendre la forme de dons ou de prêts à conditions très concessionnelles. À cet effet, nous avons besoin de ressources de bonification. En définitive, ce sont les pays développés qui devront fournir ces ressources sous la forme de transferts budgétaires, en relevant les taxes sur le carbone et en développant les mécanismes d'échange de droits d'émission de carbone. Toutefois, il faudra du temps pour mettre en place ces nouvelles sources de revenu. Nous avons donc besoin d'une solution transitoire. Un Fonds vert offrirait un mécanisme-relais avant la mise en place, à moyen terme, d'un financement à grande échelle basé sur les émissions de carbone. Et les quotes-parts du FMI pourraient être une clé du partage des charges, pour contribuer à surmonter l'un des obstacles à un accord.

La mise en place d'un tel mécanisme exige un effort politique considérable. Toutefois, les avantages potentiels sont énormes pour l’Afrique et le monde. J’espère revenir sur ce thème dans quelques semaines.

Conclusion

En conclusion, la transformation économique de l’Afrique, avec pour objectif de rehausser le niveau de vie et d'accroître la résistance aux chocs, est une tâche colossale. L'Afrique doit jouer un rôle de premier plan, et je salue la position prise par les dirigeants africains, notamment ici au Kenya, en ce qui concerne la lutte contre les changements climatiques.

Bien entendu, la communauté internationale doit elle aussi jouer son rôle. Dans notre monde de plus en plus intégré, chacun a intérêt à ce que l'Afrique soit prospère. C'est un processus à double sens.

Tous ces efforts supposent une bonne gouvernance, et c’est chez soi qu’elle commence. Les Africains doivent faire passer le bien commun avant les intérêts locaux. De leur côté, les pays riches ne doivent pas succomber aux pressions politiques internes au détriment des générations futures et des pays pauvres. Ils doivent résister à la tentation de réduire l'aide ou de se lancer dans le protectionnisme.

La tâche est lourde, mais elle n'est pas insurmontable. Comme Nelson Mandela l'a déclaré, «cela paraît toujours impossible, jusqu'à ce que cela devienne réalité».

Je vous remercie de votre attention.



DÉPARTEMENT DE LA COMMUNICATION DU FMI

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