Le triple retour—L’impact de la crise financière sur la gouvernance économique mondiale

Dominique Strauss-Kahn, Directeur général du Fonds monétaire international
Genève, le 8 décembre 2010

Texte préparé pour l'intervention

Je voudrais parler aujourd’hui des changements que la crise financière a engendrés dans la gouvernance économique mondiale.

Au lendemain d’un conflit mondial dévastateur, les pays du monde se sont rassemblés pour créer des institutions afin de consolider la paix et de promouvoir la coopération économique. Pendant une certaine période ces institutions ont tenu leurs promesses. Puis, à partir des années 80, l’idée s’est répandue que nous en savions assez pour gouverner correctement les économies développées. Une doctrine simple s’est petit à petit mise en place : quelques règles de bon sens (budgétaires et monétaires) appuyées sur l’infaillibilité du marché devaient, croyait-on, suffire. C’est la grande période de la dérégulation au moins dans les économies avancées. Les autres, les pas-encore-émergents et les pays pauvres, devaient progressivement en venir à ce qui paraissait une saine gestion et, dans l’intervalle, le FMI se chargerait de leur imposer des règles bonnes pour eux sinon pour les puissants. Tel était le credo habillé du doux nom de Consensus de Washington.

Mais le monde a profondément changé. La croissance rapide des pays émergents et en développement a redéfini l’équilibre du pouvoir économique dans le monde. La crise financière mondiale a balayé en grande partie l’ancien ordre économique. Aujourd’hui, les conséquences de la crise sont loin d’être épuisées, la situation en Europe reste très préoccupante, l’avenir est plus incertain que jamais, pourtant sans attendre que le calme soit revenu, il faut commencer à tout reconstruire, c’est l’occasion d’un triple retour.

D’abord le retour de la gouvernance économique mondiale

De plusieurs points de vue, on peut dire que la crise financière mondiale trouve son origine dans la mauvaise gouvernance.

La toile de fond est bien connue. Le modèle de croissance mondiale s'est révélé déséquilibré et intenable. Il reposait trop sur le recours excessif à l’emprunt par certains pays, rendu possible par l’épargne excessive d’autres pays. Dans un grand nombre de pays, les inégalités se sont fortement accentuées, en mettant à mal le tissu social. Ainsi aux Etats Unis, elles avaient retrouvé à la veille de la crise le niveau atteint juste avant 1929. La crise financière mondiale a fait voler en éclats l’illusion de stabilité. Pratiquement du jour au lendemain, la Grande Modération a laissé place à la Grande Récession.

Quant au déclenchement même de la crise, il est clairement lié à une insuffisance de la régulation et de la supervision financière. Croyant avec un optimisme sans bornes que la hausse des prix des actifs et la prospérité économique se poursuivraient indéfiniment, les établissements financiers ont pris des risques comme ils ne l’avaient jamais fait auparavant. Ils se sont lancés dans une ingénierie financière compliquée qui amplifiait les risques tout en les occultant. Souvent, les autorités de réglementation et de surveillance ont péché par inattention. Dans bien des cas, elles étaient toutes acquises à la culture de déréglementation et croyaient que les marchés financiers pouvaient s’auto-discipliner efficacement. Voilà pour les mauvaises nouvelles.

La bonne nouvelle est que la gouvernance mondiale a connu un renouveau grâce à la crise. Sous l’impulsion du G20, les pays ont conjugué leurs efforts pour apporter des solutions communes à leurs problèmes communs, en ne se souciant que de l’intérêt général à l’échelle mondiale. On l’a vu dans le domaine de la politique monétaire, avec les baisses coordonnées de taux d’intérêt, les lignes de crédit réciproque entre la Fed et beaucoup d’autres banques centrales, et la décision d’opter pour des mesures non conventionnelles en matière de politique monétaire. On l’a vu aussi dans le domaine de la politique budgétaire, les pays dont les finances le permettaient prenant des mesures de relance globale équivalant à 2 % du PIB, comme l’avait conseillé le FMI

Nous avons ainsi évité, pour le moment, que la crise ne devienne aussi grave que celle de la Grande Dépression, menace que beaucoup avaient à l’esprit après la chute de Lehman. Cette coopération exemplaire restera dans les livres d’histoire comme la première fois où des gouvernements représentant des milliards d’hommes et de femmes ont su travailler ensemble pour faire face à un danger planétaire.

Dans le domaine financier aussi, la crise a été porteuse de réformes. Conscient des erreurs ayant provoqué la crise, le CSF, avec le FMI et d’autres institutions, a pris la tête des efforts déployés au niveau mondial. Le récent accord de Bâle III sur la réglementation bancaire représente un pas important dans cette direction, qui devrait conduire à une nette amélioration qualitative et quantitative des fonds propres des banques. La prochaine étape consistera à revoir la réglementation des établissements financiers non bancaires, qui ont joué un rôle si important dans la crise.

C’est toutefois un domaine dans lequel, selon moi, les choses ne vont pas assez vite. Réformer la réglementation bancaire était nécessaire et urgent. Mais la réglementation n’est qu’une facette de l’ensemble. Les deux autres sont la supervision et la résolution des crises. Je considère au demeurant que la question de la supervision est peut être plus importante encore que celui de la réglementation. Vous pouvez disposer des meilleures règles, si leur mise en œuvre n’est pas surveillée, la catastrophe est proche. D’ailleurs, dans l’affaire des subprimes, c’est moins la réglementation qui a failli que la supervision. Quant aux mécanismes de résolution des crises, les épisodes grecs et irlandais ont montré leur nécessité. Or, dans ces deux derniers domaines, très peu a été fait. Le retard apporté à l’amélioration de la supervision et à la création de mécanismes efficaces de résolution des crises pourrait bien être la cause principale du prochain embrasement comme l’actualité récente nous le montre.

Mais malgré ces réserves importantes, c’est bien à un retour puissant de la gouvernance économique auquel on a assisté depuis la crise. Le rȏle de la puissance publique pour soutenir la demande privée devenue déficiente comme pour remettre de l’ordre dans le secteur financier atteste de ce retour. Et c’est bien au niveau mondial que cette nouvelle gouvernance a émergé.

Le deuxième retour est celui du FMI au centre de la gouvernance mondiale

De Davos (janvier 2008) à Londres (avril 2009) : de l'alerte au sursaut. En janvier 2008, le FMI donne l'alerte. C'est dès janvier que les prévisions dont nous disposons nous font craindre un affaissement de la croissance bien plus important que beaucoup ne le croient a l'époque. Sans doute cela vient-il de ce que le FMI est la seule institution susceptible de travailler sur les interactions entre le secteur financier et le secteur réel. Il est au coin de Main Street et de Wall Street comme disent les américains. Le Fonds n'a pas vraiment vu venir la crise, il faut le reconnaître mais il est le premier à en avoir mesuré l'ampleur. Le FMI demande alors la mise en place d'un soutien budgétaire pour soutenir la demande privée défaillante : c'est le fameux stimulus. La surprise est générale de voir le FMI naguère si libéral devenir keynésien.

Lors de l'assemblée de printemps d'avril 2008, nous passons de l'alerte à l'alarme. Non seulement il faut soutenir la demande mais en plus il faut couvrir les pertes du système bancaire. Non pas parce qu'il faudrait par principe sauver les banquiers, mais parce que l'effondrement du système bancaire provoquerait cette nouvelle crise de 1929 que nous nous efforçons d'éviter. Mille milliards de dollars de pertes, titre toute la presse. La suite montrera que nous étions en dessous de la vérité. Mais ce qui est le plus frappant à l'occasion du G7 qui se réunit au même moment, c'est le refus de voir la réalité. Tous les ministres des Finances du G7 nous critiquent, nous serions beaucoup trop pessimistes, la croissance va se maintenir, argument suprême : nous connaissons nos économies mieux que vous !

C'est début octobre 2008, lors de l'assemblée annuelle du Fonds, un mois après la chute de Lehman, que le premier sursaut se produit. Les esprits sont désormais acquis à l'idée qu'une intervention de la puissance publique est nécessaire et partout où c'est possible les stimulus se mettent en place de l'Europe à la Chine, des Etats Unis au Brésil. Partout aussi où les systèmes bancaires ont été atteints (principalement aux Etats Unis et en Europe) des plans de restructuration sont élaborés et dotés des financements nécessaires.

En avril 2009, à Londres, le second sursaut viendra du G20. Il ne suffit plus de soutenir la croissance et de réparer le système bancaire, il faut venir en aide aux pays en difficulté. Les ressources du FMI sont alors triplées et le Fonds se voit autorisé à émettre 250 milliards de dollars de DTS qui seront répartis entre tous ses membres proportionnellement à leur quota. Ce qui se sait moins, c'est que grâce à la fermeté de Gordon Brown qui présidait alors et conformément à un engagement que j'avais pris devant les pays africains réunis par le FMI quinze jours plus tôt en Tanzanie, il est décidé de vendre 400 tonnes d'or du Fonds pour aider les pays pauvres. C'est ce qui financera les prêts à taux zéro mis en place dès l'été. Cet engagement tenu est sans doute pour beaucoup dans le changement d'attitude des pays africains à l'égard du FMI.

Au G20 de Pittsburgh (septembre 2009) commence l'organisation de l'avenir et celui de Séoul (novembre 2010) marquera le début d'une Longue Marche.

A Pittsburgh, le G20 décide de continuer à coopérer. Chacun est conscient que cette coopération internationale inédite est précisément ce qui a permis d'éviter une catastrophe plus grande encore. Cela se traduit par deux décisions majeures : la définition du processus d’évaluation mutuelle (PEM) et la réforme de la gouvernance du FMI.

Le PEM du G20 rend les pays membres du groupe responsables, les uns vis-à-vis des autres, de la mise en œuvre des politiques nécessaires pour obtenir de meilleurs résultats à l’échelle mondiale. Il traduit la prise de conscience de ce que, dans l’économie mondialisée, il n’y a pas de solution nationale aux problèmes mondiaux. Voilà pourquoi la coopération est indispensable pour gérer les effets économiques des «battements d’ailes du papillon», c’est-à-dire les effets des politiques nationales qui s’amplifient en se propageant à l’ensemble de l’économie mondiale. Ce processus, piloté par le G20, est nourri par le FMI qui à Toronto comme à Séoul fournira les premières études sur lesquelles les chefs d'Etat et de Gouvernement auront à se prononcer.

Cette prise de conscience est aussi à l'origine des «études de contagion» que le FMI va réaliser pour cinq économies d’importance systémique : la Chine, les États-Unis, le Japon, le Royaume-Uni et la zone euro. Ces études permettront d’évaluer l’impact des politiques de ces pays sur le reste du monde, en explorant les puissantes interconnexions économiques et financières par lesquels leurs effets se transmettent.

A cela se rajoute la décision de rendre obligatoire les programmes d'évaluation du secteur financier pour les pays d'importance systémique. Auparavant ces programmes n'étaient conduits que sur la base du volontariat et, parmi les grands pays, les Etats Unis comme la Chine l'avaient jusqu'alors refusé.

Séoul marquera un tournant. On passe à la seconde phase des G20. On passe des G20 de crise aux G20 de l'après-crise même si les conséquences de celle-ci sont en réalité loin d'être épuisées.

Pendant la phase de crise aigue, la coopération allait de soi. Du premier G20 de Washington à celui de Pittsburgh, le monde avait peur, les dirigeants étaient conscients de la catastrophe imminente, personne n'essayait de se distinguer, et pour une fois l'intérêt général a prévalu facilement sur les intérêts nationaux. Avec le redémarrage de l’économie mondiale, la tentation des dirigeants des Etats d'en revenir à ses problèmes domestiques est tout naturellement devenue plus forte. Le risque était donc grand que le G20 devienne une instance creuse sans grand intérêt. Je ne dirai pas que ce risque est totalement conjuré loin de là, mais Séoul a montré qu'une deuxième phase était possible. Elle sera faite de hauts et de bas, certains sommets constitueront des moments de négociation, d'autres seront plus décisionnels. Mais dans l'ensemble, adossé au PEM, aux rapports de contagion et dorénavant aux "directives" qui nous ont été demandées sur les déséquilibres de balance des comptes, je crois que le G20 peut poursuivre sa route.

Pour maîtriser la crise, les ressources du Fonds ont été considérablement augmentées, encore faut-il les utiliser correctement. Au sein de La Crise, il y a les crises, celles des pays les plus durement touchés. A cette fin, la leçon des programmes mis en place lors des crises asiatique et sud-américaine ont été tirées. Les programmes du Fonds depuis 2008 sont centrés sur les problèmes urgents à résoudre et non plus sur la remise en ordre générale de l'économie, ils tiennent compte autant que faire se peut des contextes historique et politique du pays concerné et prévoient des soutiens pour les parties de la population les plus vulnérables qui sont celles qui souffrent le plus du rétablissement des équilibres économiques.

Le Comité Monétaire et Financier International (CMFI) qui est l'organe dirigeant du FMI demande alors au Fonds de revoir ses instruments. C'est ainsi que la mise en place de la Ligne de Crédit Flexible puis de la Ligne de Crédit de Précaution ont vocation de permettre à certains pays d'éviter d'avoir à se constituer des réserves coûteuses qui sont autant de ressources détournées d'usages plus productifs.

Enfin, une série de dispositifs nouveaux comme le Filet de Sécurité Financière ou les accords avec les structures régionales, l'Union Européenne d'abord, l'Initiative de Chiang Mai peut être demain, constituent des pas décisifs qui marquent le retour du FMI comme instrument de la gouvernance mondiale.

Ceci traduit le retour du FMI vers sa mission d'origine

C'est d'abord l'expression d'un nouvel équilibre entre la régulation ou les marchés.

Dans le cadre macroéconomique et macrofinancier, le sentiment que l'on pouvait s'en remettre au seul marché pour assurer une croissance forte et soutenable a cédé du terrain. La crise a montré à la fois la vanité de cette croyance et la nécessité de faire appel à la puissance publique pour réparer les dégats qu'une prise de conscience plus précoce aurait peut être pu éviter et certainement minimiser.

En ce qui concerne le secteur financier, des règles nouvelles vont être appliquées : au niveau du contrôle, il ne faut pas avoir peur de dire « non » aux intérêts puissants. Nous avons besoin d'un cadre macroprudentiel exhaustif pour surveiller le risque systémique. Nous avons besoin aussi de mécanismes cohérents pour le règlement des faillites, au niveau national et international, pour liquider des entreprises défaillantes avec un coût minimal pour les contribuables et pour mettre fin au fléau du « trop grand ou trop important pour faire faillite », le fameux "too big too fail'. En fin de compte, nous devons sortir des cycles ruineux de la privatisation des gains et de la socialisation des pertes. Quand la prochaine crise financière éclatera — et je dis bien quand elle éclatera, et non pas si elle éclate — nous devons être prêts. Et nous ne pouvons compter sur les contribuables pour payer de nouveau la facture. C’est pourquoi le secteur financier doit assumer une part équitable mais substantielle des coûts que la prise de risque impose à l’économie. C’est le sens de la taxe sur les activités financières que propose le FMI, sans succès pour le moment.

Assurément, ce nouvel équilibre est loin d’être acquis. C'est le rôle qui est dévolu aux institutions internationales comme le FMI ou encore l'OMC. Encore faut-il que leur mandat soit adapté à l'évolution de l'économie mondiale. C'est pourquoi la réforme des statuts du FMI et d'abord la redéfinition de son mandat constitue une tâche d'autant plus urgente qu'à n'en pas douter elle prendra du temps. Retrouver le rôle que les pères fondateurs du FMI ont voulu lui donner en 1944, en l'adaptant à la nouvelle donnée économique, voilà quelle doit être l'ambition.

Cette ambition doit s'appuyer sur une légitimité renouvelée. Ce n'est pas un hasard si la coopération qui a permis, pour le moment, de surmonter la Grande Récession a émané du G20, un groupe qui représente plus de 80 % de la production et du commerce mondiaux. Mais ce n'est pas suffisant. Le FMI comprend 187 pays membres. Quelle est la légitimité du G20 quand 167 pays, qui représentent un tiers de la population mondiale, en sont exclus ?

C'est pourquoi les récentes réformes de la gouvernance du FMI sont si importantes. Nous ne pouvons être efficaces que si nous sommes légitimes, et nous ne pouvons être légitimes que si nous sommes représentatifs. En prolongement d'une réforme opérée en 2008, les pays membres ont approuvé un transfert de plus de 6 % des quotes-parts au profit des pays émergents les plus dynamiques. Le Brésil, la Chine, l'Inde et la Russie feront maintenant partie des dix principaux actionnaires du FMI. Les parts des voix des pays les plus pauvres ayant été protégées, ce sont principalement les pays riches et d’abord les pays européens qui ont contribué à ce rééquilibrage. Par ailleurs, à l'avenir, les pays européens avancés céderont deux de leurs sièges au Conseil d'Administration. Ce dernier sera dorénavant entièrement élu, ce qui rendra le FMI plus démocratique. C'est un changement d'une ampleur sans précédent dans l'histoire de notre institution.

Ces changements ouvrent la voie à une évolution que j'appelle de mes vœux. Il s'agit du rapprochement entre la composition d'un G20 étendu et les 24 pays qui, au CMFI, représentent les 24 circonscriptions qui regroupent les 187 membres du Fonds. Cette simplification donnerait à ce G20 étendu une légitimité qui lui fait défaut aujourd'hui. Cette simplification donnerait ainsi une véritable assise à la gouvernance économique mondiale naissante et peut être une des conditions de la survie du G20..

Alors que nous cherchons à mettre en place un nouveau cadre de coopération mondiale, nous devons nous rappeler qu’il ne s’agit pas seulement de réaliser une croissance plus élevée et plus soutenable : il s’agit d’œuvrer en faveur de la démocratie et, en fin de compte, de garantir la paix. Lorsque les pères fondateurs du FMI se sont réunis à Bretton Woods en 1944, la paix était leur principal sujet de préoccupation. Ils avaient vu les conflits économiques de l’entre-deux-guerres dégénérer en batailles militaires de la Seconde Guerre mondiale avec des coûts humains jamais atteints dans l'histoire de l'humanité. Ils ont donc créé un système d’institutions, parmi lesquelles le FMI, qu’ils ont chargé de trouver des solutions fondées sur la coopération aux problèmes économiques mondiaux.

C'est un défi analogue que nous devons relever maintenant. Aujourd'hui comme hier, les difficultés économiques et financières lorsqu'elles s'aggravent portent atteinte à l'équilibre social, ruinent les fondements de la démocratie, font douter des institutions et peuvent dégénérer en guerre civile ou étrangère.

En rénovant la gouvernance économique mondiale, en la rendant plus efficace et plus légitime, plus efficace parce que plus légitime, nous renouons avec notre mission et nous travaillons pour la paix.

* * *

En conclusion, le choix est clair. A un moment où nul de sait de quoi l’avenir sera fait, à un moment où les déséquilibres budgétaires de certains pays menacent tout l’équilibre mondial, à un moment où l’accumulation de surplus extérieurs chez les uns et de déficits chez les autres crée les conditions de nouveaux affrontements, la communauté internationale doit choisir : elle peut œuvrer pour mettre en place un nouveau modèle de croissance pour un monde nouveau, ou choisir l'immobilisme, le repli sur des positions nationales et au bout du compte risquer des années d'instabilité qui seront le terreau d'une nouvelle crise. Un nouveau modèle de croissance exige un nouveau modèle de gouvernance. C'est là l'enseignement réel et durable de la crise. Nous devons veiller à en tenir compte. Telle est notre mission.



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