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France -- Consultations de 2005 au titre de l'article IV, Conclusions de la mission
le 11 juillet 2005
le 11 juillet 2005
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1. La France a mis en oeuvre d'importantes réformes la rendant mieux à même de relever les défis liés au vieillissement démographique et aux mutations de l'économie mondiale. Les réformes des retraites et de l'assurance maladie engagées ces deux dernières années ont sensiblement amélioré les perspectives de viabilité des finances publiques. Le plan d'urgence pour l'emploi récemment annoncé a donné un nouvel élan et une nouvelle orientation à la réforme du marché du travail, indispensable pour réduire un chômage élevé. D'autre part, en orientant les réformes davantage dans le sens d'une amélioration de la situation des consommateurs, les autorités ont adopté une démarche constructive propre à faciliter la déréglementation des marchés des produits, des services et des capitaux. Même si la détermination des autorités à avancer dans les réformes est courageuse, compte tenu en particulier du contexte difficile dans lequel elles s'inscrivent, il sera essentiel de renforcer encore davantage la dynamique des réformes. Dans le cas contraire, leurs bénéfices en termes de croissance et de création d'emplois risqueraient de rester limités ou de tarder à se concrétiser.
2. Les perspectives à court terme se sont améliorées après le fléchissement observé au premier semestre de 2005, lorsque la faiblesse inattendue du secteur extérieur a ralenti la croissance. La direction claire donnée à la politique économique avec la priorité accordée à la création d'emplois devrait rassurer les consommateurs et les inciter à continuer de tirer la croissance au second semestre. Parallèlement, l'amélioration du climat d'affaires soutiendrait l'investissement, tandis que la baisse de l'euro entraînerait une hausse de la demande extérieure. Au total, la croissance du PIB serait de l'ordre de 1¾ % en 2005, et atteindrait un rythme annuel légèrement supérieur à 2 % en 2006, même si d' importants risques à la baisse — liés notamment aux prix pétroliers et à l'atonie possible de la demande des partenaires commerciaux européens — continuent de peser sur ces perspectives. L' inflation s'établirait autour de 2 % pour les 12 mois à venir. Les risques sur l'inflation seraient à la fois haussiers — prix pétroliers et réforme de l'assurance maladie — et baissiers — réforme du secteur de la grande distribution.
3. Les perspectives à long terme constituent une donnée de base importante pour la détermination de la politique économique. Sur les 15 dernières années, la croissance s'est située en moyenne juste en dessous de 2 %. Sans réformes, l'évolution démographique, quoique favorable en comparaison avec celle de beaucoup d'autres pays européens, risque de modérer la croissance potentielle. Dans la mesure où les réformes structurelles se poursuivent, la croissance sera plus forte, au moins pendant la période durant laquelle ces réformes produiront leurs effets. Pour autant, afin d'assurer l' assainissement des finances publiques, il serait indispensable que la croissance des dépenses réelles des administrations publiques — qui, en tout état de cause, doit être ramenée bien en dessous de la croissance potentielle actuelle du PIB — n'augmente pas de pair avec la croissance potentielle tant que les objectifs de redressement des finances publiques n'auront pas été atteints. Il conviendrait dans le même temps de laisser les recettes fluctuer avec la croissance effective, et d'affecter intégralement les éventuelles « bonnes surprises » enregistrées côté recettes à la réduction du déficit, contribuant ainsi au rééquilibrage des finances publiques.
4. Il est impératif de poursuivre le processus d'ajustement des finances publiques afin de dégager un excédent structurel et d'alléger le fardeau de la dette publique légué aux prochaines générations. L'exécution du budget de 2004 a été exemplaire à cet égard. L'adoption de projections de croissance réalistes, la stabilisation en termes réels des dépenses de l'administration centrale à un niveau constant en termes réels et l'allocation des excédents de recettes (par rapport aux prévisions) à la réduction du déficit ont assuré un ajustement structurel conséquent. Le déficit n'en est pas moins resté élevé, puisqu'il s'est établi à 3,6 % du PIB. En 2005, l'exécution du budget côté dépenses doit être à nouveau saluée, dans la mesure surtout où la mise en oeuvre réussie de la réforme de l'assurance maladie semble permettre de faire ralentir les dépenses de santé en deçà de l'ONDAM, pour la première fois depuis plusieurs années. L'ajustement structurel est cependant d'une ampleur limitée, en partie à cause d'un manque d'ambition initial des plans mis en Œuvre ; et on ne peut écarter le risque que le déficit des administrations publiques dépasse 3 % du PIB cette année. En outre, la prise en compte de la soulte d'EDF dans le budget de 2005 masque ce manque d'ajustement structurel dans la mesure où elle a pour contrepartie un passif budgétaire futur. Il sera essentiel d'éviter les dépassements de dépenses à tous les niveaux de l'État durant le reste de l'année. Le gel de certaines dépenses de l'administration centrale et celui des allocations de chômage opéré par l'UNEDIC sont tout à fait justifiés dans ce contexte.
5. Il est nécessaire que les politiques mises en Œuvre en 2006 ramènent le déficit des administrations publiques en dessous de 3 % du PIB, au travers d'une maîtrise structurelle des dépenses. Certaines des conditions clés pour atteindre cet objectif sont déjà en place : le gel annoncé des dépenses réelles de l'administration centrale (pour la quatrième année consécutive), la pause dans les baisses de l'impôt sur le revenu et la poursuite d'un objectif nominal de dépenses de santé en ligne avec la croissance tendancielle du PIB. D'autres mesures devront sans doute être prises pour que le déficit structurel diminue conformément à cet objectif et que s'engage un processus de consolidation budgétaire structurel d'au moins ½ % du PIB par an. La renégociation prévue de la convention de l'UNEDIC offre l'occasion de résorber le déficit du régime d'indemnisation du chômage, tout en améliorant les performances du marché du travail. La rationalisation des mesures pour l'emploi et l'amélioration du système de passation des marchés publics pourraient aussi contribuer à la réduction du déficit. S'il est vrai que les bénéfices de la réforme de la fonction publique seront limités à court terme et qu'il n'est pas souhaitable d'adopter une approche uniforme de la question du non remplacement des fonctionnaires partant à la retraite, davantage d'efforts devraient être mis en Œuvre en vue de tirer parti de cette grande vague de départs pour assainir les finances publiques à moyen terme.
6. Le cadre de contrôle des finances publiques a été nettement renforcé, mais il faut encore remédier à certains points faibles. L'application de la loi organique au budget de l'État et l'utilisation des indicateurs de résultats qui en découle devraient améliorer l'efficacité et la qualité des services publics. Le Comité d'alerte devrait permettre d'éviter tout dérapage des dépenses dans le secteur de la santé, mais il faudrait prévoir un mécanisme assurant un retour rapide et durable à l'équilibre budgétaire dans la mesure, en particulier, où les estimations récentes indiquent que l'objectif d'équilibre pour 2007 pourraient être difficile à tenir. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dont l'adoption est imminente, sera utile à cet égard, de même que le rôle accru de la Cour des comptes dans le processus d'information du parlement sur l'exécution des lois de finances et les perspectives budgétaires. Il faudrait envisager de renforcer le mandat et le rôle de cette institution ou d'un organe similaire dans l'analyse prospective de la situation des finances publiques lors de la présentation des budgets au parlement. Enfin, il serait nécessaire que les collectivités locales partagent la responsabilité de la réalisation des grands objectifs budgétaires.
7. Les réformes prévues dans le domaine fiscal pourraient rendre le système d'imposition beaucoup plus efficace, mais il faudrait veiller à ce qu'elles n'aient pas d'incidence négative sur les recettes, à moins qu'elles ne s'accompagnent de baisses supplémentaires des dépenses. La pérennisation des allègements de charges sociales ciblées renforce la stabilité du système fiscal et signale aux agents économiques que le gouvernement est allé au bout de ce qui était possible dans ce domaine. Comme l'ont reconnu les autorités, la taxe professionnelle (impôt sur le capital induisant de fortes distorsions) devrait être réexaminée dans le contexte, idéalement, d'une réforme plus large prévoyant à la fois sa suppression et la création de nouvelles sources d'imposition pour les collectivités locales. Dans l'intervalle, son assiette devrait être élargie et les transferts de l'État aux collectivités locales en compensation des dégrèvements de taxe professionnelle devraient être plafonnés. Dans le domaine de l'épargne, il conviendrait de mettre progressivement fin à toutes les exonérations et crédits d'impôt, hors plans d'épargne retraite, et les sommes ainsi récupérées pourraient même servir à alléger globalement la fiscalité de l'épargne, si la situation budgétaire le permet. Les modifications ponctuelles de la fiscalité, telles que les baisses de TVA ciblées, devraient être évitées.
8. Nous approuvons sans réserve la priorité réaffirmée des autorités à la lutte contre le chômage, et nous accueillons favorablement le plan d'urgence pour l'emploi. Il se fonde sur les réformes existantes, telles que l'assouplissement des restrictions pesant sur le temps de travail (loi Fillon), le plan de cohésion sociale, la promotion des services à la personne et la mise en place d'un cadre favorisant l'accès à la formation professionnelle tout au long de la vie. A travers ce plan, les autorités reconnaissent qu'il est nécessaire d'améliorer les institutions du marché du travail et conviennent, pour la première fois, qu'il faut éviter de recourir de manière excessive aux ressources budgétaires pour résoudre les problèmes du marché de travail. De notre point de vue, l'efficacité avec laquelle ce plan favorisera la création d'emplois dépendra des modalités de sa mise en oeuvre et de l'adoption des mesures d'accompagnement supplémentaires :
• Le contrat nouvelle embauche (CNE), dont plusieurs paramètres restent à définir, sera étayé par une simplification des procédures administratives et le lissage des effets de seuil et facilitera l'embauche dans les petites entreprises. Le CNE sera d'autant plus efficace dans la réduction du chômage qu'il sera moins limité dans sa durée et son champ d'application et qu'il conduira plus tôt à l'adoption des propositions récentes visant à intégrer tous les contrats de travail préexistants en un seul, avec internalisation des coûts sociaux des licenciements et aussi peu d'incertitude juridique que possible (voir, par exemple, les suggestions du rapport Cahuc-Kramarz sur la réforme du marché du travail).
• Ainsi que l'ont reconnu les autorités, la consolidation des services publics de l'emploi et le renforcement des incitations à la recherche d'un emploi sont essentiels pour lutter avec succès contre le chômage. Les mesures prévues à ce titre dans le plan de cohésion sociale doivent être accélérées et étayées par une réforme de la convention de l'UNEDIC de nature à favoriser une recherche d'emploi plus efficace. Les allocations de chômage devraient être plafonnées et leur dégressivité pourrait être rétablie. Parallèlement, les sanctions (qui pourraient être progressives) en cas de non-respect de l'obligation de recherche active d' emploi devraient être effectivement appliquées, de même que les limites relatives à la durée des droits à indemnisation.
• Maintenant que les différentes garanties de revenu minimum et le salaire minimum garanti (SMIC) ont été unifiés, le mécanisme d'ajustement du salaire minimal devrait être réexaminé. De nouvelles revalorisations du SMIC pousseront davantage de travailleurs peu qualifiés hors de situation d'emploi et contribueront au phénomène actuel de compression démotivante des bas salaires. En ce sens, de telles hausses hypothèquent l'efficacité des mesures prévue dans le plan d'urgence pour l'emploi. Tout nouveau relèvement du salaire minimum devrait donc s'aligner, au maximum, sur l'inflation sous-jacente des prix à la consommation.
• Bien que des progrès notables aient été accomplis dans la réduction des trappes à inactivité, il faudra abaisser certaines prestations élevées pour que le retour sur le marché du travail soit payant. De même, les dispositifs qui incitent les salariés à mettre fin prématurément à leur activité professionnelle, tels que les régimes de départ à la retraite anticipée, devraient être supprimés. Nous nous félicitons, à cet égard, de l'intention de supprimer la taxe versée par les entreprises qui licencient des salariés âgés (contribution Delalande), car c'est une source d'exclusion.
Les analyses consacrées aux diverses façons de promouvoir l'emploi ne manquent pas, et il sera important que le Conseil d'orientation de l'emploi qui doit voir le jour d'ici peu reçoive pour mandat de générer un consensus en faveur des réformes, comme cela a été fait dans le cadre des réformes des retraites et de l'assurance maladie.
9. Les réformes engagées ou prévues sur les marchés des produits devraient avoir des conséquences bénéfiques appréciables pour les consommateurs, ainsi aidant à déclencher une dynamique en faveur de la poursuite des réformes. La modification attendue de la réglementation des marges dans le secteur de la grande distribution (loi Galland), l'introduction en bourse réussie de Gaz de France et l'ouverture prévue du capital d'Électricité de France seront utiles. Parallèlement, il importe de donner plus d'autonomie aux autorités de régulation dans la fixation des tarifs et dans la lutte contre les abus de position dominante sur le marché. L'initiative récente des autorités visant à accroître la transparence en matière des coûts de transferts (switching costs) dans les services d'utilité publique, les services financiers ou les télécommunications favorisera la concurrence, au bénéfice du consommateur. D'importantes modifications ont été et continuent d'être apportées en vue d'alléger les procédures administratives pesant sur les entreprises et il serait souhaitable que des efforts aussi résolus soient déployés en matière de déréglementation économique. L'ouverture des marchés de services à une concurrence ordonnée, tant au plan intérieur qu'au sein de l'Union européenne devrait dégager des gains d'efficience notables. Enfin, il sera nécessaire de renforcer les incitations en faveur de la recherche et de l'innovation en s'appliquant à mieux exploiter les synergies entre secteurs public et privé plutôt qu'en augmentant les financements publics.
10. Le secteur financier a dégagé de bons résultats, même si l'augmentation de sa rentabilité est due en partie à une réduction temporaire des provisions suite à une diminution du risque. Certaines institutions ont subi des pertes sur les dérivés financiers, mais sans que cela ne soulève de préoccupations d'ordre systémique. Les agents économiques doivent encore prendre la pleine mesure des conséquences des nouvelles normes de comptabilité et du faible prix du risque à l'échelle internationale. L'exposition des institutions financières au risque hypothécaire s'est accrue dans le cadre d'un marché de l'immobilier résidentiel très dynamique. Si la hausse des prix immobiliers devait se poursuivre au rythme observé ces dernières années, le risque d'un ralentissement brutal, voire d'un retournement de situation, augmenterait. Les autorités de contrôle suivent cette situation avec toute l'attention requise, et leur vigilance ne doit pas se relâcher.
11. Les réformes visant à rendre le système financier plus efficace devraient être complétées par la suppression de certaines idiosyncrasies. La fin de l'interdiction de rémunérer les dépôts à vue et la création annoncée de la Banque postale favoriseront la concurrence, dans la mesure où tous les établissements de crédit se trouveraient sur un pied d'égalité. Les dispositifs d'épargne règlementée en vigueur depuis longtemps devraient être supprimés, car les objectifs qu'ils poursuivent ne sont plus pertinents aujourd'hui. C'est le cas en particulier des plans épargne logement (PEL-CEL) dont les taux de crédit sont nettement supérieurs à ceux du marché. Les marchés hypothécaires devraient être encore développés, comme cela est prévu, en autorisant l'hypothèque rechargeable et en diminuant les coûts de transaction et de procédure légaux et réglementaires.
12. Nous encourageons la France à contribuer à une issue favorable du cycle de négociations de Doha, comme elle s'y est engagée, et à favoriser une libéralisation complète des marchés agricoles, en particulier de l'accès au marché. Il serait utile, à cet égard, de progresser rapidement dans l'application de la réforme de la politique agricole commune (PAC). Il convient de féliciter la France pour la contribution qu'elle apporte au développement dans le cadre de son aide publique au développement (APD), relativement élevée et en progression régulière, et de saluer son intention d'atteindre l'objectif de l'ONU d'ici 2012.
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