Panamá: Declaración Final de la Misión de Consulta del Artículo IV de 2024
IMF News, March 3, 2024
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- Published: March 3, 2024
Evolución reciente y contexto histórico
- En las dos décadas anteriores a la pandemia, la convergencia de ingresos de Panamá aumentó del treinta y tres al cuarenta y ocho por ciento respecto al nivel de ingreso de Estados Unidos.
- El rápido crecimiento previo fue impulsado por un auge en la construcción y la inversión, incluyendo la ampliación del Canal de Panamá y el aeropuerto de Tocumen, y la expansión de sectores de servicios y logística.
- Gran parte de la mejora anterior se explicó por un fuerte aumento de la tasa de empleo en relación con la población, resultado de una transición demográfica, mayor participación femenina en la fuerza laboral y una disminución significativa del desempleo.
Desempeño económico reciente y proyecciones
- 2023: el PIB creció un 7,5 por ciento.
- Empleo/desempleo: el desempleo aumentó del 7,1 por ciento en 2019 al 18½ por ciento en 2020, y disminuyó al 7,4 por ciento en agosto de 2023.
- Inflación: promedio de 2,9 por ciento en 2022 y 1,5 por ciento en 2023.
- Impacto del cierre de la mina (Minera):
- Se proyecta que el crecimiento del PIB disminuya a 2.5 por ciento en 2024 antes de mejorar gradualmente en el mediano plazo.
- La contribución de Minera, directa e indirecta, era alrededor del 5 por ciento del PIB.
- Pérdida permanente aproximada de 0,6 por ciento del PIB en ingresos fiscales por el cierre.
- Pérdida del 7,5 por ciento de las exportaciones de bienes y servicios.
- Inflación prevista: en el orden de 2,2 por ciento interanual a finales de 2024 y en alrededor del 2,0 por ciento en los años venideros.
- Mediano plazo: se espera que el PIB crezca 4 por ciento y que el déficit en cuenta corriente se proyecte en torno al 2 por ciento del PIB.
Riesgos y balance de incertidumbre
- La balanza de riesgos se inclina a la baja.
- Riesgos a la baja identificados:
- Pérdida del grado de inversión por inquietud sobre la situación fiscal, elevando los costos de endeudamiento externo y riesgos de refinanciamiento.
- Nuevos disturbios sociales y secuelas adicionales por el cierre de Minera.
- Sequía más prolongada que reduzca los ingresos de la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) y sus contribuciones al gobierno.
- Reclamaciones de arbitraje minero que representan un riesgo importante para las finanzas públicas a mediano plazo.
Preservación de la sostenibilidad fiscal
- Consolidación desde el pico de la pandemia:
- Déficit fiscal general del sector público no financiero (SPNF) del 10,2 por ciento del PIB en 2020 al 4,0 por ciento del PIB en 2022.
- Reducción adicional al 3,0 por ciento del PIB en 2023, en cumplimiento de la LRSF.
- Elementos de la reducción: mayores ingresos (incluidos pagos de Minera y venta de tierras a la ACP) y menor inversión pública; pagos de intereses aumentaron considerablemente.
- Objetivo oficial 2024: reducir el déficit fiscal a 2.0 por ciento del PIB.
- Presupuesto 2024:
- Autoriza un aumento del gasto de 3 puntos porcentuales del PIB respecto al resultado de 2023.
- Supone un aumento de la relación ingresos del gobierno central/PIB, aunque pagos de Minera y venta de tierras a la ACP no se repetirán en 2024.
- Gobierno apunta a subejecución de la inversión pública para cumplir la meta.
- Evaluación del personal técnico:
- Para alcanzar el objetivo de 2.0 por ciento del PIB, la inversión pública tendría que reducirse al 2 por ciento del PIB (contra 4¾ por ciento del PIB en 2023 y 6½ por ciento del PIB en el presupuesto de 2024).
- Recomienda que una compresión tan grande puede resultar inviable y no deseable en el contexto de mayor desempleo por el cierre de la mina.
- Propone una reducción más moderada de la inversión pública al 4 por ciento del PIB, aunque ello conduzca a un mayor déficit en 2024 con carácter transitorio.
- Evalúa que un déficit fiscal de 4 por ciento del PIB en 2024 sería adecuado desde una perspectiva cíclica.
- Objetivo LRSF: meta de reducir el déficit fiscal a 1,5 por ciento del PIB sigue siendo apropiada.
- Si el déficit se mantiene en torno al 4 por ciento del PIB en los próximos años, no habría una mayor disminución del ratio de endeudamiento, dejando las finanzas públicas vulnerables.
- Recomendación para el plan de finanzas públicas 2025-29:
- Debe contener un plan de consolidación fiscal plurianual creíble para reducir el déficit a la meta de la LRSF de 1,5 por ciento del PIB para 2027.
- Debe incluir proyecciones plurianuales de ingresos explícitas, límites de gasto congruentes con el objetivo de déficit e incluir medidas identificadas para garantizar el cumplimiento.
Recaudación fiscal y medidas para aumentar ingresos
- Relación ingresos del gobierno central/PIB: 7,7 por ciento en 2023.
- Determinantes de bajos ingresos tributarios: bajas tasas impositivas (ej. tasa del 7 por ciento del ITBMS (IVA)), numerosas exenciones, altos gastos tributarios y débil eficiencia en la recaudación.
- Medidas de modernización ya emprendidas:
- Mejoras en procesos de recolección de datos para la recaudación del impuesto sobre la renta de las personas naturales.
- Adopción de la factura electrónica.
- Creación de una unidad de análisis de datos para mejorar cruces de datos y detectar incumplimientos.
- Puesta en marcha de una nueva Unidad de Grandes Contribuyentes.
- Nuevos escáneres de última generación en puntos de control aduanero.
- Recomendaciones adicionales:
- Adoptar un marco integral de gestión de riesgos.
- Aumentar la autonomía y recursos de la Autoridad Nacional de Aduanas (ANA), incluso para superar limitaciones en la gestión de su propio presupuesto y política de recursos humanos.
- Ampliar la base imponible reduciendo exenciones, deducciones y gastos fiscales, atendiendo a su regresividad.
- Racionalizar las exenciones tributarias mediante:
- Simplificación de las exenciones del ITBMS y el proceso de reembolso.
- Revisión de exenciones y deducciones del impuesto sobre la renta de las personas naturales.
- Revisión de incentivos fiscales para el impuesto a personas jurídicas.
- Considerar aumentos de tasas impositivas:
- Aumento de la tasa del ITBMS (IVA).
- Ajustes a impuestos suntuarios sobre cigarrillos y combustibles.
- Adopción de un impuesto sobre la renta mínimo para personas jurídicas en respuesta a la introducción de un impuesto mínimo internacional.
Riesgo en la Caja del Seguro Social (CSS)
- Déficit en el componente de beneficio definido de la CSS: se quedará sin recursos a fines de 2025.
- Recomendación: podría requerirse una combinación de reformas paramétricas y no paramétricas, incluyendo la búsqueda de nuevas fuentes de fondeo.
Apoyo a la convergencia y productividad
- Observación estructural: alrededor de tres cuartas partes de la mejora en el nivel de ingresos de Panamá respecto a EE. UU. en los 25 años previos a la pandemia derivó del aumento de la relación empleo/población, no del crecimiento de la productividad laboral.
- Perspectiva: el aumento de la relación empleo/población probablemente será más lento en el futuro debido al cierre de la transición demográfica y a una participación de la fuerza laboral que ya supera promedios regionales y de países de altos ingresos.
- Recomendaciones para sostener la convergencia:
- Acelerar el aumento de la productividad laboral.
- Seguir atrayendo IED.
- Mejorar la calidad de la educación.
- Reducir la proporción de empleo informal.
Fortalecimiento de la integridad financiera (AML/CFT) y Fintech/VASP
- Tras la salida de Panamá de la lista gris del GAFI en octubre, recomendaciones:
- Mejorar la capacidad de búsqueda del registro de Beneficiarios Finales (UBO) para permitir búsquedas basadas en el nombre de la persona jurídica o persona natural, así como en el nombre del(los) beneficiario(s) final(es).
- Aumentar el uso de productos de inteligencia financiera por parte de las autoridades competentes.
- Evaluaciones de riesgos sectoriales:
- Deben identificar y evaluar amenazas y riesgos de las instituciones Fintech y proveedores de servicios de activos virtuales (VASPs).
- En mayo de 2023 había 20 empresas Fintech autorizadas por el Ministerio de Industria y Comercio operando en el sector financiero ofreciendo pagos, inversiones y créditos.
- No todas las empresas Fintech estaban sujetas a toda la gama de obligaciones AML/CFT establecidas por la Ley 23 de 2015.
Resiliencia del sector financiero y supervisión
- Colchones agregados de capital y liquidez por encima de los mínimos regulatorios; todos los bancos cumplen requisitos regulatorios.
- Ausencia de un prestamista de última instancia y de un seguro de depósitos → Panamá ha recurrido al autoseguro de los bancos mediante colchones de capital y liquidez y financiamiento de fuentes extranjeras.
- Recomendaciones supervisoras:
- Bancos deben mantener colchones sólidos de liquidez y capital.
- Supervisores deben vigilar de cerca la evolución, dada la posible saturación de la rentabilidad y el impacto del endurecimiento de condiciones financieras y desaceleración del crecimiento.
- Desarrollar capacidades analíticas de los supervisores, establecer herramientas macroprudenciales adicionales basadas en los prestatarios y mejorar la recopilación de datos, en particular sobre condiciones financieras de prestatarios y del mercado inmobiliario.
- Utilizar y desarrollar el Consejo de Coordinación Financiera (CCF) para intercambio de información, evaluación conjunta de riesgos y coordinación de acciones.
- Intensificar esfuerzos sobre riesgos de ciberseguridad.
- Medidas regulatorias y de resolución:
- Continuar implementación del marco de colchón de capital alineado con Basilea III; ya se adoptó un reglamento que introdujo el colchón de conservación de capital (CCB).
- Introducir gradualmente recargos de capital para bancos nacionales de importancia sistémica (D-SIB).
- Avanzar en la reforma del marco de resolución y establecer requerimientos prudenciales para planes de recuperación bancarios.
- Pagos: es urgente contar con una ley de sistemas de pagos que asigne la responsabilidad de la supervisión de los sistemas de pago a la SBP.
Mejora de las estadísticas y capacidades institucionales
- Necesidad de mejorar puntualidad, calidad y disponibilidad de datos económicos.
- Ajuste del año base del PIB y censo de población recién concluido: beneficiarán formulación de políticas y diseño de programas sociales.
- Retrasos en datos macroeconómicos clave fueron parcialmente causados por reasignación de recursos para concluir estos proyectos.
- Recomendación: el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) debe contar con los recursos necesarios y, en coordinación con otros organismos, liderar la instrumentación de prioridades del Plan Estadístico Nacional, incluidas la suscripción a la Norma Especial de Divulgación de Datos (NEDD).
Panamá: Declaración Final de la Misión de Consulta del Artículo IV de 2024, 3 de marzo de 2024, Departamento de Comunicaciones del FMI.