Las economías avanzadas tienen ante sí la complicada tarea de poner en marcha estrategias de ajuste fiscal sin socavar la aún frágil recuperación económica. El ajuste fiscal es vital para lograr una inversión privada fuerte y crecimiento a largo plazo. También puede ser esencial, al menos en ciertos países, para evitar condiciones desordenadas en los mercados financieros, que tendrían repercusiones más inmediatas en el crecimiento debido a sus efectos en la confianza y el crédito. Pero un ajuste excesivo también podría perjudicar el crecimiento, y este riesgo no es insignificante. ¿Cómo han de formularse las estrategias fiscales para que sean compatibles con las necesidades de crecimiento a corto y largo plazo? Aquí se presentan 10 mandamientos para lograrlo. Básicamente, los países avanzados necesitan intenciones claras, metas fiscales bien calibradas y reformas estructurales adecuadas, con un poco de apoyo de la política monetaria y de sus socios (los mercados emergentes).
Primer mandamiento: Habrás de tener un plan fiscal a mediano plazo creíble con un ancla visible (ya sea un ritmo medio de ajuste o una meta fiscal que deberá alcanzarse dentro de un plazo de cuatro a cinco años).
No hay un modelo genérico simple. Según nuestras actuales proyecciones macroeconómicas, una mejora media del saldo primario ajustado en función del ciclo de alrededor de 1 punto porcentual anual durante los próximos cuatro a cinco años ayudaría a cerrar gradualmente la brecha del producto, teniendo en cuenta las expectativas actuales sobre la demanda del sector privado, y estabilizaría el coeficiente de endeudamiento para mediados de esta década. Los países con mayores déficits y deudas deberían hacer más, los otros deberían hacer menos. Este ritmo de ajuste tiene que estar respaldado por proyecciones bastantes específicas de gasto e ingreso, y tiene que estar apoyado por reformas estructurales (véase más adelante).
Segundo mandamiento: No concentrarás el ajuste fiscal en el período inicial, salvo que las necesidades de financiamiento lo exijan.
En unos pocos países quizá sea necesario concentrar el ajuste en el período inicial para preservar el acceso a los mercados y financiar el déficit con tasas razonables, pero, en general, mantener un ritmo constante de ajuste es más importante que concentrar el ajuste al comienzo del proceso, lo cual podría perjudicar la recuperación y podría corregirse. No obstante, se precisa un primer ajuste importante: las promesas de medidas futuras no bastarán. Los actuales planes de consolidación fiscal en los países avanzados del G-20 implican una reducción media del déficit ajustado en función del ciclo de aproximadamente 1¼ puntos porcentuales del PIB en 2011, con una dispersión significativa alrededor de esta cifra de acuerdo con las circunstancias de cada país. En general, esto parece ser adecuado y coherente con el primer mandamiento, al menos sobre la base de las proyecciones actuales sobre la recuperación de la demanda agregada. No obstante, si bien la concentración del ajuste en el período inicial es en general desaconsejable, la aprobación temprana del grueso de las medidas de política (que entrarían en vigor posteriormente) hará más creíble el ajuste.
Tercer mandamiento: Procurarás una reducción a largo plazo de la razón deuda pública/PIB, no solo una estabilización en los niveles posteriores a la crisis.
Una deuda pública elevada tiende a elevar las tasas de interés, reducir el crecimiento potencial e impedir la flexibilidad fiscal. Desde comienzos de los años setenta, la deuda pública en la mayoría de los países avanzados ha sido el amortiguador básico de los shocks negativos: aumenta en las etapas difíciles y no disminuye en las etapas de prosperidad. En el G-7, la deuda bruta equivalió a un 82% del PIB en 2007, un nivel nunca alcanzado en tiempos de paz. Las actuales penurias fiscales no se deben solo a la crisis, también influyó la mala gestión de la política fiscal durante los períodos de prosperidad. Esta vez tiene que ser distinto: la meta final tiene que ser la reducción, gradual pero constante, de los coeficientes de endeudamiento público.
Cuarto mandamiento: Centrarás la atención en las herramientas de consolidación fiscal que propician un crecimiento potencial vigoroso.
Para lograrlo será necesario recurrir más a los recortes del gasto (corriente), ya que los coeficientes de gasto en los países avanzados son altos y exigen niveles de tributación muy distorsionantes. Algunos recortes son obvios: por ejemplo, el reemplazo de las transferencias sociales universales por las focalizadas generaría importantes ahorros, y al mismo tiempo protegería a los pobres. Será necesario contener los salarios del sector público, que en la última década han aumentado más rápido que el PIB en varios países avanzados. Pero no se debe descartar ninguna medida. Los países con coeficientes de ingreso bajos y necesidades fuertes de ajuste —como Estados Unidos y Japón— también tendrán que tomar medidas por el lado de los ingresos. Las promesas de “no más impuestos”, en todos los países y en cualquier circunstancia, no son realistas.
Quinto mandamiento: Aprobarás pronto reformas de las pensiones y la salud porque las tendencias actuales son insostenibles.
Los aumentos del gasto en pensiones y salud contribuyeron a más del 80% del aumento de la razón gasto público primario/PIB registrado en las últimas décadas en los países del G-7. El valor presente neto de los aumentos futuros del gasto en salud y pensiones es diez veces mayor que el aumento de la deuda pública debido a la crisis. Toda estrategia de consolidación fiscal ha de incluir reformas en estos dos ámbitos. Esto atañe a Europa, donde las proyecciones oficiales infravaloran en gran medida las tendencias del gasto en salud. Dada la magnitud de los aumentos del gasto, la toma inmediata de medidas en estos ámbitos ayudará a reforzar la credibilidad mucho más que la concentración del ajuste fiscal al comienzo del proceso. Además, no se correrá el riesgo de socavar la recuperación. De hecho, algunas de las medidas en este sentido —si bien son difíciles desde el punto de vista político— podrían tener efectos positivos tanto en la demanda como en la oferta (por ejemplo, el compromiso para elevar la edad de jubilación a lo largo del tiempo).
Sexto mandamiento: Serás justo. Para lograr la sostenibilidad a lo largo del tiempo, el ajuste fiscal debe ser equitativo.
La equidad tiene varias dimensiones, como mantener una red de protección social adecuada y suministrar servicios públicos que nivelen el terreno de juego, sin importar las condiciones en el momento de nacimiento. La lucha contra la evasión fiscal también es un componente crítico de la equidad. En el caso del IVA, un impuesto que es relativamente resistente al fraude, el promedio de evasión es de aproximadamente 15% de los ingresos en los países avanzados del G-20. La evasión de otros impuestos probablemente sea más alta.
Séptimo mandamiento: Pondrás en práctica reformas amplias para promover el crecimiento potencial.
El efecto del crecimiento vigoroso en la deuda pública es asombroso: un aumento de 1 punto porcentual en el crecimiento potencial —suponiendo una presión fiscal del 40%— reduce el coeficiente de endeudamiento en 10 puntos porcentuales en un lapso de 5 años, y 30 puntos porcentuales en un lapso de 10 años, si se ahorran los mayores ingresos resultantes. Por lo tanto, será crítica la aceleración de las reformas de los mercados laborales, financieros y de productos. En el contexto actual de una débil demanda agregada, las reformas que fomentan la inversión son más convenientes que las reformas que estimulan el ahorro. Si bien ambas reformas tienen efectos positivos a largo plazo, las reformas a favor de la inversión incrementan la demanda y el producto a corto plazo, en tanto que las reformas que favorecen el ahorro tienen el efecto contrario. Sin embargo, cabe hacer una advertencia: la sincronización y la magnitud de los efectos de las reformas estructurales en el crecimiento son inciertas: los planes de ajuste fiscal basados en un crecimiento más rápido no serían creíbles.
Octavo mandamiento: Fortalecerás tus instituciones fiscales.
Para sustentar el ajuste fiscal a lo largo del tiempo se necesitan instituciones fiscales adecuadas. Las instituciones actuales dejaron que se produzca una acumulación de deuda pública sin precedentes antes de la crisis. Esas instituciones fueron deficientes. Se precisan mejores reglas fiscales, inclusive en Europa; mejores procesos presupuestarios, inclusive en Estados Unidos, en donde, al menos en el Congreso, el presupuesto es básicamente un proceso que ocurre una vez al año; y mejor supervisión fiscal, por ejemplo, mediante organismos fiscales independientes similares a los creados recientemente en el Reino Unido.
Noveno mandamiento: Coordinarás adecuadamente las políticas monetaria y fiscal.
Si se aplica una política fiscal más restrictiva, las tasas de interés no deberían incrementarse más rápido que en otras fases de la recuperación económica. Los pedidos de un endurecimiento de la política monetaria en breve plazo en las economías avanzadas son equivocados.
Décimo mandamiento: Coordinarás tus políticas con las de otros países.
En varios países avanzados, la reducción de los déficits presupuestarios tiene que ir acompañada de una reducción de los déficits en cuenta corriente. Dicho de otra forma, para mantener la recuperación, los efectos negativos iniciales de la consolidación fiscal en la demanda interna tienen que ser contrarrestados con una demanda externa vigorosa. Pero esto implica que en el resto del mundo ocurra lo opuesto. Varias economías de mercados emergentes tienen que reducir sus superávits en cuenta corriente, y sustituir la demanda externa por la interna. En este sentido, las decisiones tomadas recientemente por China constituyen una medida importante y positiva. La coordinación de las políticas también será importante en ciertos ámbitos estructurales: por ejemplo, a mediano plazo, será crucial proteger el ingreso fiscal de la creciente competencia tributaria.
La probabilidad de lograr la consolidación fiscal y el crecimiento sostenido será mayor si se cumplen estos mandamientos.
