Escape de la maldición de los recursos naturales

(Versión en English)

Parece el guión de una película de Hollywood: el protagonista pobre se topa con una oportunidad que podría traerle riquezas, pero una maldición diabólica amenaza con arruinarlo todo.

Lamentablemente, no es un guión cinematográfico. Esta historia se repite permanentemente en muchos lugares del mundo real. Para muchos países en desarrollo, la administración de los recursos naturales y del aumento de ingresos fiscales que éstos conllevan es una carga pesada.

A esto se añade la profusa bibliografía sobre la “maldición de los recursos naturales” y la falta de consenso sobre gestión de políticas fiscales y de presupuestos públicos en los países ricos en recursos naturales.

En ciertos aspectos, esto parece efectivamente una historia repetida porque las tribulaciones relativas a cómo gestionar mejor los recursos naturales, tales como el petróleo, los minerales y el gas, parecen perdurar de modo tal que los países en desarrollo ricos en recursos naturales nunca se libran totalmente de ellas.

La “maldición de los recursos naturales” y la política fiscal

Los altos precios de los “commodities” y el descubrimiento de nuevas reservas brindan la posibilidad de generar ingresos muy necesarios para muchos países en desarrollo, ingresos que deberían ayudar a fomentar el desarrollo económico y social, aumentar el capital humano y reducir las brechas de infraestructura de los países ricos en recursos naturales. En un estudio reciente, mis coautores y yo examinamos la forma de gestionar la política fiscal para lograr esas metas pero evitando caer en los mismos problemas del pasado.

La formulación de marcos de política fiscal para países en desarrollo ricos en recursos naturales está marcada por una serie de disyuntivas y tensiones. De hecho, el carácter volátil, incierto y agotable de los ingresos provenientes de los recursos naturales debe tenerse muy en cuenta al planear un aumento asociado del gasto público.

• ¿Cómo garantizar la estabilidad macroeconómica y fiscal?
• ¿Cómo lograr la sostenibilidad fiscal a largo plazo y un ahorro suficiente para las generaciones futuras y, a la vez, asignar suficientes recursos para satisfacer las necesidades de desarrollo?
• ¿Cómo abordar las limitaciones en la capacidad de absorción que podrían restringir la calidad y efectividad del gasto ampliado?

Éstas son interrogantes importantes que buena cantidad de políticos, autoridades y economistas afrontan en dichos países.

Recientes estudios académicos y empíricos han intensificado el debate sobre este tema. Por un lado, estos estudios han recalcado la necesidad de evitar la formulación de políticas rígidas que forzarían a los países con sustanciales necesidades de desarrollo a mantener el consumo de la riqueza proveniente de sus recursos naturales a un nivel constante a lo largo del tiempo (es decir, endeudarse al comienzo, ahorrar cuando el ingreso es alto, y reducir la tasa de ahorro a medida que disminuye el ingreso).

Si bien estos estudios son persuasivos, no han planteado métodos prácticos para gestionar la política fiscal de esos países y hacen excesivo hincapié en el papel de los fondos provenientes de los recursos naturales, por ejemplo.

¿Entonces, cómo puede dotarse de más flexibilidad a los marcos fiscales de los países ricos en recursos naturales? En nuestro estudio, analizamos esta interrogante desde una perspectiva pragmática para las autoridades fiscales, proponiendo opciones específicas para anclar la política fiscal en forma efectiva y, a la vez, permitiendo una ampliación sostenible del gasto en el contexto de un aumento del ingreso proveniente de los recursos naturales.

Al plantear las opciones, nuestro estudio subraya que no hay un enfoque de aplicabilidad universal ya que cada país debe balancear su propio conjunto de circunstancias económicas e institucionales, tales como el grado de dependencia de los ingresos provenientes de recursos naturales, el tiempo que durarán las reservas, y las necesidades de desarrollo del país. Además, la gran volatilidad de los ingresos provenientes de los recursos naturales y la dificultad para predecir esas fluctuaciones exige prudencia y gradualismo al ampliar el gasto, así como reglas o directrices fiscales flexibles que se adapten a nueva información y a circunstancias cambiantes.

Siete principios

Por consiguiente, nosotros proponemos los siguientes principios como guías para formular marcos de política fiscal en países en desarrollo ricos en recursos naturales:

• El marco debe reflejar las características específicas de cada país, tales como el grado de dependencia y la volatilidad del ingreso, así como la duración prevista del flujo de ingresos provenientes de los recursos naturales; todo lo cual puede variar con el tiempo.
• Debe garantizar la sostenibilidad de la política fiscal. Dependiendo de cuántos años se prevé que durará el recurso natural antes de agotarse, pueden calcularse para el efecto indicadores de sostenibilidad de referencia a partir de métodos sencillos basados en consumos constantes —especialmente para países con reservas de corta duración— o con un enfoque más amplio de estabilización del patrimonio neto del gobierno (no inmediatamente, sino a largo plazo).
• Las autoridades pueden elegir anclas fiscales de entre una serie de opciones, dependiendo de si el objetivo principal sea asegurar la sostenibilidad fiscal en el corto plazo (por ejemplo, reglas de déficit del saldo no minero/petrolero constantes) o con énfasis en la gestión de la demanda interna a corto plazo (por ejemplo, con una regla sobre el estructural basado en precios “suavizados” o de largo plazo de los recursos naturales). La elección del ancla fiscal apropiada debe basarse en las características de cada país (véase el cuadro más abajo).
• El marco debe ser lo suficientemente flexible para permitir el aumento del gasto que favorece el crecimiento (por ejemplo, inversión pública para reducir las brechas de infraestructura existentes), especialmente en los países de bajo ingreso.
• En los países con grandes limitaciones en la capacidad de absorción, el ritmo del aumento del gasto tendría que ser gradual, mientras se refuerzan los sistemas de gestión de las finanzas públicas y se mitigan las limitaciones de la oferta interna.
• La volatilidad e incertidumbre del ingreso proveniente de los recursos naturales son críticas para la formulación de los marcos fiscales, y es esencial contar con suficientes reservas fiscales precautorias. Además, es necesario contar con un sólido modelo para pronosticar los ingresos y formular los planes de gastos con una perspectiva de mediano plazo.
• La credibilidad y transparencia del marco pueden apoyarse en un fondo proveniente de los recursos naturales bien diseñado. Sin embargo, el fondo no puede ser sustituto de un marco apropiado de políticas ni una panacea que haga innecesario fortalecer la capacidad de gestión fiscal. Los fondos deben estar plenamente integrados al presupuesto y al marco fiscal.

El marco completo constaría de tres elementos:

1. Indicadores de política fiscal: las mejores medidas analíticas de la posición de la política fiscal.
2. Indicadores de sostenibilidad fiscal de referencia: permiten evaluar la política fiscal con una perspectiva a más largo plazo.
3. Anclas de la política fiscal: las reglas o directrices que mejor se adapten a los países ricos en recursos naturales y a sus características específicas.

En el cuadro que sigue se indican las reglas o directrices más apropiadas tomando en cuenta dos dimensiones específicas: el horizonte de las reservas de recursos naturales y la escasez relativa de capital físico y humano.