(Versión en English)
Son tiempos difíciles para los ministros de finanzas. Los gobiernos se enfrentan a graves limitaciones fiscales, y es prioritario elevar el crecimiento económico. Al mismo tiempo, la desigualdad del ingreso va en aumento, y también la presión de la opinión pública para que los gobiernos hagan algo al respecto a través de sus políticas impositivas y de gasto. ¿Qué debería hacer un ministro de finanzas? ¿Cómo puede satisfacer estas demandas aparentemente incompatibles?
En un nuevo estudio del FMI se ofrecen algunas recomendaciones. Los gobiernos, naturalmente, tendrán sus propios objetivos de equidad. El estudio tiene por objeto examinar exactamente cómo los países pueden cumplir sus objetivos distributivos —sean los que sean— al menor costo posible en términos de eficiencia (e incluso logrando un aumento de la misma). Esto puede ayudar a alcanzar un crecimiento sostenible y, en muchos casos, dar lugar a un ahorro fiscal. En un estudio anterior preparado por el personal técnico del FMI se observó que, en promedio, la redistribución fiscal está asociada a un mayor crecimiento, porque ayuda a reducir la desigualdad.
Un mensaje clave del estudio más reciente es que la concepción de las políticas es importante para la redistribución fiscal. Análogamente, se observa una diversidad de experiencias: si la redistribución está mal concebida, o si va demasiado lejos, puede provocar distorsiones. Pero la experiencia también muestra que algunas políticas fiscales redistributivas —como las que realzan el capital humano de los hogares de bajo ingreso— de hecho pueden ayudar a mejorar la eficiencia y respaldar el crecimiento. Esto parece indicar que el problema está en los detalles.
Impacto de los impuestos y el gasto en la redistribución
La política fiscal contribuye de manera significativa a reducir la desigualdad del ingreso en las economías avanzadas, principalmente a través de las transferencias (por ejemplo, las pensiones y otras prestaciones sociales). Los impuestos sobre la renta también contribuyen a este objetivo. Por ejemplo, se ha observado que las economías avanzadas han logrado reducir la desigualdad —medida según el coeficiente de Gini— en aproximadamente una tercera parte, gracias a las transferencias y los impuestos sobre la renta (gráfico).
En las economías en desarrollo, los bajos niveles de impuestos y de gasto limitan el alcance de la redistribución fiscal, al igual que el acceso incompleto de los pobres a los servicios públicos de educación y salud.
Debido a los menores ingresos fiscales, el gasto social también es mucho menor en las economías en desarrollo, y una proporción relativamente menor del gasto se destina a prestaciones sociales (seguro social y asistencia social). El impacto redistributivo de las prestaciones sociales se reduce aún más debido a la cobertura incompleta de los grupos de ingreso más bajo y a la gran proporción de transferencias que beneficia a los grupos de ingreso más alto. A diferencia de las economías avanzadas, la distribución del gasto en especie (educación y salud) refuerza, en lugar de reducir la desigualdad, debido a que los pobres —que a menudo viven en zonas rurales— suelen tener un acceso más limitado a las escuelas públicas o a los servicios de salud.
Concepción inteligente: En el nivel más alto y en el más bajo de la escala de ingresos
Para ser eficiente y evitar distorsiones, la redistribución requiere una concepción cuidadosa de los impuestos y el gasto, haciendo especial hincapié en aquellos grupos que se encuentran en el nivel más alto y en el más bajo de la distribución del ingreso. Todos los grupos de ingreso, incluidos los que se encuentran en el nivel más alto, deberían pagar una proporción de impuestos adecuada. Pero las tasas impositivas no deben ser tan altas que den lugar a una fuerte reducción del trabajo y la inversión, dado que esto podría frenar el crecimiento económico, lo que afectaría a todos los grupos. Los impuestos también deben concebirse de manera que no sean fáciles de evadir.
Para ayudar de manera eficiente a los hogares más pobres, debe darse prioridad a los programas de gasto que mejoran la salud y la educación. Dado que estos programas incrementan la productividad de la mano de obra, también pueden mejorar la equidad y elevar el crecimiento económico. Otra recomendación importante es focalizar los programas de gasto en los grupos de ingreso más bajo, en lugar de distribuirlos tanto a los ricos como a los pobres. Es importante no retirar rápidamente estas prestaciones a medida que aumente el ingreso para no desalentar significativamente el trabajo. Sin embargo, si esta focalización está bien concebida, puede ayudar a los países a alcanzar sus objetivos distributivos a un menor costo fiscal.
¿Qué significa esto exactamente para un ministro que procure mejorar la igualdad? En primer lugar, significa evaluar conjuntamente los impuestos y los gastos, y no por separado. Del lado de los impuestos, los países avanzados y en desarrollo pueden considerar las siguientes posibilidades:
• Un mayor papel para los impuestos recurrentes sobre la propiedad. Los impuestos sobre la propiedad están infrautilizados en muchos países, particularmente en las economías en desarrollo donde tienen un potencial significativo.
• Impuestos sobre la renta personal más progresivos. En varios países existe margen para evitar las tasas impositivas fijas y aplicar estructuras impositivas más progresivas. La progresividad de estos impuestos se ve a menudo limitada por las deducciones que benefician de manera desproporcionada a los grupos de ingreso más alto.
• Una reactivación de los impuestos sobre sucesiones y donaciones. Si bien estos impuestos nunca han sido una fuente sustancial de ingresos fiscales, y probablemente nunca lo serán, una reactivación modesta de manera que evite la evasión y el fraude fiscal a gran escala —el error cometido por muchos sistemas en el pasado— podría tener un efecto significativo.
Del lado del gasto, el ministro puede considerar:
• Ampliar el acceso de las familias de bajos ingresos a la educación y la salud. En el ámbito de la educación, esto puede hacerse ampliando las becas a estas familias. En los países en desarrollo, el acceso a la atención de la salud debería centrarse en proporcionar los servicios esenciales; las economías avanzadas deberían centrarse en mantener el acceso para los pobres, incluso durante períodos de restricción del gasto.
• Focalizar las prestaciones sociales y reforzar los incentivos al trabajo. Las prestaciones no focalizadas, como los subsidios a la energía, deberían reemplazarse por otros programas más focalizados (en un libro reciente del FMI se examinan las estrategias para mejorar la focalización). En las economías avanzadas, vincular las prestaciones sociales a la participación en la fuerza de trabajo (entre otras formas, a través de subsidios para el cuidado de los niños y créditos fiscales por hijo) puede reforzar los incentivos para la incorporación al mercado de trabajo y reducir la dependencia de la asistencia social.
• Salvaguardar las pensiones y elevar la edad de jubilación. En las economías avanzadas, esto significa garantizar que no se reduzcan los niveles de prestaciones para los pensionistas pobres. En las economías en desarrollo donde solo una pequeña proporción de los ancianos pobres recibe una pensión, es preciso centrarse en ampliar la cobertura a través de pensiones sociales no contributivas condicionadas al nivel de ingreso del beneficiario. En un nuevo libro del FMI se examinan estas cuestiones en detalle.
Observaciones finales
Una concepción eficiente de las políticas requiere poner la atención en los detalles. No obstante, los gobiernos no deberían perder de vista el panorama general. Por ejemplo, el impacto de los impuestos y el gasto debería considerarse conjuntamente y no por separado para cada instrumento; y la redistribución siempre debe ser congruente con otros objetivos macroeconómicos. Las políticas también deberían diseñarse teniendo en cuenta adecuadamente las limitaciones de la capacidad administrativa. Pero estos no son obstáculos insuperables: lo bueno es que ahora se sabe mucho más que antes sobre cómo los gobiernos pueden equilibrar mejor sus objetivos de equidad y de eficiencia.