Un pacto para hacer frente a los retos fiscales de América Latina
IMF Blog, March 18, 2021
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- Authors: Mauricio Cardenas, Luca Antonio Ricci, Jorge Roldos, Alejandro Werner
- Published: March 18, 2021
Panorama general
- La política fiscal latinoamericana enfrenta retos por la respuesta continuada al shock de la pandemia de COVID-19 y por problemas preexistentes que contribuyeron a disturbios sociales significativos en 2019.
- Se propone un pacto fiscal amplio con dos objetivos duales:
- Respaldar a los hogares y las empresas durante las próximas fases de la pandemia.
- Abordar retos a mediano plazo: ampliar la red de protección social, mejorar la calidad de los servicios públicos, garantizar la sostenibilidad a mediano plazo de las finanzas públicas y crear amortiguadores adecuados para posibles shocks.
- El proceso requerido es de dos etapas: una etapa urgente para la respuesta inmediata a la pandemia y una etapa de mediano/largo plazo para rediseñar protección social y sistemas tributarios y de gasto.
Primera etapa: respaldar a la recuperación con responsabilidad
- Objetivos clave:
- Evitar un repliegue prematuro y excesivo del respaldo fiscal durante la pandemia.
- Brindar tranquilidad a los mercados financieros sobre la sostenibilidad a mediano plazo de las finanzas públicas.
- Razonamiento y consideraciones:
- Es importante evitar un repliegue prematuro del apoyo en 2021 y 2022 dado que:
- los países enfrentan elevadas tasas de contagio y defunción,
- la vacunación probablemente avanzará con lentitud en la mayoría de los países,
- la recuperación económica probablemente será parcial, incierta y no lo suficientemente vigorosa para ayudar a los más afectados.
- El espacio fiscal no es inmutable; responde dinámicamente a metas a mediano plazo y a compromisos gubernamentales.
- La respuesta fiscal a la COVID-19 en la mayor parte de la región ha sido mucho más grande que durante la crisis financiera mundial, lo que sugiere que el espacio fiscal no es tan estrecho como lo indican las relaciones deuda/PIB.
- Medidas recomendadas en esta etapa:
- Anunciar con antelación medidas futuras de tributación y gasto que garanticen una sólida ancla fiscal a mediano plazo.
- Comunicar creíblemente una trayectoria clara para alcanzar esas metas una vez que la situación se normalice.
- Mantener apoyo a hogares y empresas y sustentar la recuperación mientras se sientan las bases para la consolidación posterior.
- Complementar con el apoyo de instituciones financieras internacionales para reducir la emisión de deuda soberana y afianzar la credibilidad de compromisos fiscales a mediano plazo.
- Observaciones sobre condiciones de mercado:
- Los bajos niveles prolongados de las tasas de interés y el fácil acceso a los mercados permitirán mantener contenido el costo financiero de la deuda pública en el futuro próximo, a pesar del aumento del endeudamiento global, generando un margen más amplio para apuntalar la recuperación.
Fortalecimiento de marcos e instituciones fiscales
- Experiencia regional:
- Gracias a diferentes marcos de responsabilidad fiscal, los países pudieron tomar medidas contundentes durante los peores shocks de los últimos 15 años, incluida la crisis financiera internacional y la pandemia.
- Sin embargo, esos marcos no han sido tan eficaces para restablecer los balances fiscales a niveles normales a mediano plazo, generando un sesgo alcista para la deuda pública.
- Recomendaciones institucionales:
- La reactivación de las reglas fiscales suspendidas en 2020 es una oportunidad para actualizarlas y complementarlas con instituciones que las respalden, tales como consejos fiscales y presupuestación plurianual.
- Fortalecer marcos fiscales para que actúen mejor como ancla de la deuda a mediano plazo y corrijan desviaciones respecto de las metas.
Segunda etapa: abordar las deficiencias sociales de manera sostenible
- Condiciones para iniciar la segunda etapa:
- Consolidación de la recuperación y establecimiento de un panorama fiscal sólido a mediano plazo.
- Proceso propuesto:
- Empezar con una consulta nacional sobre cómo ampliar y financiar las redes de protección social para:
- Comprender las preferencias de la sociedad sobre el destino de la recaudación pública.
- Dejar en claro las disyuntivas significativas que se plantearán.
- Basar en ese diálogo un proceso legislativo que, a lo largo del próximo par de años, revise:
- Sistemas de pensiones, salud y educación.
- Marcos tributarios que financiarán dichas reformas.
- Diagnóstico sobre el sistema fiscal y la protección social:
- El sistema fiscal latinoamericano no es lo suficientemente progresivo considerando niveles de desarrollo regionales y preferencias sociales, como mostraron las recientes protestas sociales y sucesos políticos.
- Es mucho menos eficaz que el de las economías avanzadas para mejorar la distribución del ingreso.
- La reducción de la desigualdad (medida según los coeficientes de Gini) atribuible a los impuestos directos y las transferencias de efectivo es inferior a la observada en otros mercados emergentes.
- Diferentes necesidades por país:
- Algunos países deben mejorar la cobertura y la focalización del gasto.
- Otros necesitan incrementar la recaudación tributaria y su progresividad, además de expandir y focalizar mejor las redes de protección.
Riesgos, urgencia y conclusión
- Riesgos de no actuar:
- Continuación de un crecimiento anémico, descontento social y polarización política podría conducir a una senda de declive institucional y económico para América Latina.
- Propuesta final:
- Un pacto fiscal amplio es la mejor vía para catalizar cambios profundos que requieren amplio consenso social y cohesión política en dimensiones cruciales de las finanzas públicas.
Mauricio Cardenas, Luca Antonio Ricci, Jorge Roldos, Alejandro Werner — 18 de marzo de 2021