Políticas con propósito

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• Authors: MARIANA MAZZUZCATO
• Published: September 16, 2024

Resumen y tesis principal

• La crisis climática está empeorando y se espera que las temperaturas suban, por lo menos, 1,5 grados Celsius en este siglo respecto a la era preindustrial.
• Estamos muy lejos de lograr los flujos de financiamiento climático necesarios: por lo menos USD 5,4 billones anuales para 2030.
• La crisis es el resultado del diseño económico e institucional; por tanto, los gobiernos tienen capacidad para rediseñar economías y mercados, prestando atención tanto a la cantidad como a la calidad del financiamiento.
• Se propone una política industrial moderna basada en misiones que dé forma a los mercados en vez de limitarse a arreglar fallas de mercado o cubrir brechas de financiamiento.

La misión como guía de estrategia

• Definición: en lugar de "escoger ganadores", definir misiones claras (por ejemplo, resolver la crisis climática, reforzar la preparación para pandemias) y "escoger a quienes están dispuestos" a implementarlas.
• Alcance: todas las industrias deben transformarse e innovar (cambios en cómo comemos, nos movemos y construimos).
• Impacto macroeconómico: la inversión pública inicial puede amplificarse mediante repercusiones indirectas y efectos multiplicadores que atraigan inversión privada y catalicen innovación.
• Riesgo observado: gobiernos y empresas actualmente están fallando en efectuar los cambios necesarios; en 2022 se dedicaron USD 7 billones en subvenciones a los combustibles fósiles.
• Inversión privada en hidrocarburos: se espera que las 20 empresas más grandes del sector de los combustibles fósiles inviertan USD 932.000 millones en nuevos yacimientos de petróleo y gas para finales de 2030.
• Comportamiento corporativo y distribución: en el pasado año, las empresas del S&P 500 transfirieron USD 795.200 millones a sus accionistas en recompras de acciones; aproximadamente la mitad corresponde a las 20 empresas más grandes. En 2023, cinco de las mayores empresas del sector de la energía que cotizan en bolsa transfirieron USD 104.000 millones en recompras y dividendos. La proporción del ingreso total que reciben los trabajadores ha descendido 6 puntos porcentuales desde 1980.

Condiciones contractuales y nuevo contrato social

• Propuesta: someter el acceso a fondos públicos y otras ventajas (subvenciones, préstamos, inversiones en capital, ventajas tributarias, acuerdos de contratación, disposiciones regulatorias y derechos de propiedad intelectual) a condiciones que alineen la conducta empresarial con los objetivos de la misión.
• Diseño: las condiciones deben maximizar el valor público sin ser tan prescriptivas que impidan la innovación (ejemplo: exigir cero emisiones netas en construcción sin imponer una técnica específica).
• Tipos de condiciones posibles:
  • dirigir a las empresas hacia objetivos socialmente deseables (p. ej., cero emisiones netas);
  • asegurar acceso asequible a los productos y servicios resultantes;
  • exigir participación en los beneficios o su reinversión en actividades productivas (I+D) en vez de recompras de acciones.
• Ejemplos prácticos:
  • Air France: rescate condicionado a la reducción de emisiones por pasajero y del número de vuelos nacionales.
  • KfW (Alemania): préstamos a tasas bajas para renovaciones energéticamente eficientes sólo para empresas que acceden a la descarbonización; alivio de deuda de hasta 25% para edificios que cumplan estándares; cuanto mayor la eficiencia, mayor el alivio de deuda.
  • Ley CHIPS (Estados Unidos): acceso a financiamiento condicionado a planes climáticos y de desarrollo de la fuerza laboral; para financiamiento de USD 150 millones o más, requisitos adicionales (guardería asequible, salarios conforme a niveles vigentes, inversión en comunidades, consulta local, compartir parte de beneficios por encima de un umbral acordado); recompras de acciones excluidas del financiamiento y desincentivadas durante cinco años.
• Críticas y limitaciones: la flexibilidad y la negociación caso por caso (a puerta cerrada) pueden hacer que las condiciones no vayan suficientemente lejos; presión sindical por estándares laborales más altos.

Finanzas públicas estratégicas y contratación pública

• Tamaño y potencial: el presupuesto de contratación pública a nivel mundial asciende a aproximadamente USD 13 billones anuales, lo que supone entre el 20% y el 40% del gasto público nacional en los países miembros de la OCDE.
• Función: la contratación pública puede crear demanda que incentive innovación y producción alineada con prioridades gubernamentales; modelos novedosos priorizan resultados, innovación, valor social o producción local.
• Ejemplos: Brasil está rediseñando la contratación pública para respaldar objetivos de su estrategia industrial; la US Buy Clean Initiative promueve materiales de construcción ligados a bajas emisiones de carbono y fabricados en EE. UU.
• Necesidad de financiamiento paciente: estrategias orientadas a una misión requieren financiamiento a largo plazo y dispuesto a asumir riesgos; bancos de desarrollo deben actuar como prestamistas de primer recurso y catalizadores de inversión.
• Activos de bancos públicos: bancos nacionales de desarrollo gestionan activos por valor de USD 20,2 billones; bancos multilaterales de desarrollo gestionan USD 2,2 billones adicionales. Las dos cifras combinadas suponen entre el 10% y el 12% del financiamiento global.
• Coordinación: las estrategias de misión pueden alinear condiciones de préstamo de bancos nacionales y multilaterales para exigir transformaciones a empresas privadas (ejemplo: préstamos KfW al sector del acero condicionados para reducir contenido material; factor en la existencia de acero verde en Alemania).
• Potencial global: si todos los bancos públicos promovieran la sostenibilidad, se podría multiplicar el avance hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Ecosistema de innovación y componente horizontal/vertical

• Necesidad de un ecosistema nacional de innovación estable e interconectado que financie y dé forma a la innovación en todas las etapas, desde investigación hasta comercialización.
• Enfoque dual:
  • componente vertical: alinear herramientas e instituciones con misiones (no con sectores).
  • componente horizontal: invertir en el ecosistema más amplio y diseminar conocimientos e innovación por toda la economía.

Dinamismo y capacidades del sector público

• Requisito: inversión en capacidades gubernamentales para diseñar y ejecutar estrategias industriales orientadas a una misión.
• Problemas actuales: percepciones cerradas del papel del Estado, recortes en empleo público y dependencia de grandes consultoras han dejado a gobiernos mal preparados.
• Características del sector público necesario: competente, seguro de sí mismo, emprendedor, dinámico, dispuesto a correr riesgos, experimentar y colaborar con el sector privado, manteniendo apertura sobre cómo alcanzar objetivos.
• Instituciones e innovaciones organizativas: “laboratorios de gobierno” (GovLab), como el Laboratorio de Gobierno chileno, sirven como espacios seguros para experimentar políticas (p. ej., contratación orientada a una misión).
• Evaluación y métricas: se necesitan capacidades para medir efectos multiplicadores; las medidas estáticas como análisis de costo-beneficio y PIB no captan plenamente los impactos. Se recomienda un tablero de control con indicadores económicos, sociales y medioambientales.
  • Indicadores sociales y medioambientales deben reflejar objetivos y valores de la misión.
  • Indicadores económicos deben incluir repercusiones indirectas y efectos multiplicadores, junto con métricas estándar (creación de empleo, registro de patentes).
  • Los indicadores deben funcionar como herramientas de aprendizaje y rendición de cuentas, no como misiones en sí mismas.
• Ejemplo institucional: algunos ministerios, como el Tesoro británico, están actualizando pautas de gasto público para definir objetivos que afecten a varios departamentos.

Riesgos de política internacional y recomendaciones de cooperación

• Peligro: proteccionismo verde y priorizar el desarrollo neto en emisiones propias frente a la cooperación internacional podrían reducir financiamiento hacia economías emergentes, donde el cambio climático tiene mayores efectos.
• Ejemplo: la Ley de Reducción de la Inflación de Estados Unidos ha llevado a Europa a priorizar la descarbonización local, pero está mermando el financiamiento dirigido a economías emergentes.
• Recomendación: diseñar cuidadosamente estrategias industriales nacionales considerando implicaciones para desarrollo internacional, comercio y cadenas de suministro, y promover cooperación coordinada para enfrentar desafíos mundiales.

Conclusiones y recomendaciones de política

• La política industrial moderna tiene potencial para reorientar inversión, innovación, crecimiento y productividad alrededor de objetivos climáticos y de inclusión ambiciosos.
• Recomendaciones concretas:
  • Adoptar estrategias orientadas a misiones que definan objetivos claros y permitan flexibilidad técnica en su alcance.
  • Introducir condiciones contractuales en el acceso a fondos públicos para alinear incentivos privados con objetivos públicos.
  • Utilizar la contratación pública estratégica y modelos de demanda para incentivar innovación y producción alineada con prioridades gubernamentales.
  • Reforzar y coordinar la financiación pública a largo plazo mediante bancos de desarrollo nacionales y multilaterales que actúen como prestamistas de primer recurso y catalizadores.
  • Invertir en capacidades del sector público y en instituciones experimentales (GovLabs) para diseñar, desplegar y evaluar políticas orientadas a misiones.
  • Implementar tableros de control con indicadores económicos, sociales y medioambientales que incorporen efectos multiplicadores y sirvan para aprendizaje y rendición de cuentas.
  • Evitar el proteccionismo verde y priorizar la cooperación internacional en financiamiento y capacidades para enfrentar desafíos climáticos mundiales.

Fuente: Políticas con propósito, FINANZAS & DESARROLLO — Mariana Mazzucato, Septiembre de 2024