“Nada es seguro en esta vida, salvo la muerte y los impuestos”, escribió Benjamin Franklin en 1789. Pero ¿y si los impuestos pudieran, al menos, retrasar la llegada de la muerte? Esa es una de las razones por las que se aplican impuestos especiales a productos nocivos para la salud, como el alcohol, el tabaco y el azúcar.
De hecho, los denominados “impuestos al pecado” o “impuestos sobre comportamientos nocivos” existen desde hace miles de años: hay registros de impuestos sobre la cerveza en el antiguo Egipto desde al menos el año 2400 a. C. Estos impuestos se mantienen, en parte, porque son relativamente fáciles de recaudar. Pero en los últimos años han surgido desafíos debido a la irrupción en el mercado de una gran cantidad de productos nuevos. Pensemos, por ejemplo, en los cigarrillos electrónicos, las bolsas de nicotina o la cerveza de bajo contenido alcohólico. Para lograr objetivos de salud, las autoridades deben adaptarse a estos cambios y racionalizar unos sistemas tributarios que a menudo presentan incoherencias. Integrar los datos fiscales con los de salud facilita esa tarea.
Cuando los presupuestos se contraen, los impuestos especiales —al tabaco, el alcohol y el azúcar— han demostrado ser una fuente de ingresos públicos fiable y políticamente aceptable, que aportan en promedio en torno al 2% del PIB tanto en las economías avanzadas como en las economías en desarrollo. Su uso está aumentando en estas últimas, pero viene disminuyendo en las economías avanzadas y en los mercados emergentes, debido sobre todo a la erosión de los ingresos a causa de la inflación y los cambios en el comportamiento de los consumidores. Los impuestos sobre el tabaco son los que más ingresos generan, seguidos de los del alcohol, mientras que los de las bebidas azucaradas —aún relativamente raros— suelen generar ingresos más modestos.
¿Cómo pueden los gobiernos optimizar a la vez los ingresos tributarios y los beneficios para la salud derivados de estos impuestos? Un simple aumento de las tasas impositivas no basta: tarde o temprano, los fumadores y los bebedores, en lugar de abandonar el consumo, se pasarán a alternativas no gravadas o ilícitas. Entender mejor los riesgos para la salud y la manera en que los consumidores y los productores reaccionan ante los impuestos puede ayudar a orientar mejor las decisiones de política. Para ello se requiere un enfoque integral basado en tres principios: abarcar todos los productos nocivos para la salud, ajustar las tasas impositivas al daño potencial para la salud y reforzar la cooperación transfronteriza para limitar la evasión y el contrabando.
La mayoría de los países gravan las conductas perjudiciales con algún tipo de impuesto especial, pero abundan los ejemplos de sistemas fiscales con fisuras. En la Región Administrativa Especial de Hong Kong, por ejemplo, el vino no está gravado en absoluto, mientras que las bebidas espirituosas destiladas soportan tasas superiores al 100%. En el país africano de Santo Tomé y Príncipe, el vino de palma —una de las bebidas más consumidas— está exento, mientras que el resto de bebidas alcohólicas sí tributan. Y en Etiopía, las hojas de khat, un estimulante recreativo muy extendido asociado a problemas de salud bucodental, cardiovascular y mental, permanecen sin gravar pese a los elevados impuestos que se aplican al alcohol y al tabaco. Colmar estas lagunas podría aumentar los ingresos y mejorar la salud pública.
No obstante, las autoridades deben reflexionar de manera más amplia sobre cómo modificar los comportamientos nocivos. Lo ideal sería que el nivel impositivo reflejara el grado de daño que un producto puede causar y preservara a la vez los ingresos globales.
La dificultad radica en cómo definir ese daño, tanto el que afecta directamente al consumidor como el que repercute indirectamente sobre terceros (debido, por ejemplo, al humo ajeno o a personas que conducen bajo los efectos del alcohol). El daño depende en parte del contenido de un producto —como el etanol en las bebidas alcohólicas, el azúcar añadido en las bebidas azucaradas o las sustancias químicas tóxicas en los productos del tabaco— y en parte del modo en que se administran estas sustancias o sus componentes. También influyen los patrones de consumo: la cantidad consumida, la frecuencia y la posible combinación con otros hábitos perjudiciales. Este tipo de comportamiento es imposible de observar o contabilizar al fijar las tasas impositivas. Por ello, una aproximación viable consiste en gravar los productos en función de la cantidad de sustancia nociva que contienen y del modo de administración (por ejemplo, combustión frente a calentamiento en el caso del tabaco), tomando como referencia pautas medias de consumo.
Esta idea no es nueva. Las bebidas espirituosas, por ejemplo, han estado tradicionalmente sujetas a una mayor carga impositiva que la cerveza o el vino, en consonancia con su mayor graduación alcohólica. Lo que ha cambiado es la base empírica. Los avances en la investigación médica, sumados a la mejor información sobre la relación entre las sustancias, los modos de consumo y los riesgos para la salud, permiten hoy establecer de forma más sistemática y coherente el vínculo entre tributación y daños.
Muchos países ya gravan las bebidas en función de su contenido de azúcar o alcohol por litro, lo que les permite considerar mejor los riesgos para la salud asociados a los nuevos productos que entran en el mercado. Esta estrategia se inscribe además en una tendencia social más amplia de cambio de los patrones de consumo en muchas economías avanzadas: mientras los padres de la generación del “baby boom” optan por un cóctel, sus hijos de la generación Z se inclinan cada vez más por un combinado sin alcohol.
Como parte de una estrategia a largo plazo, una tributación basada en el daño también incentiva a los productores a ajustar su oferta. Por ejemplo, en Alemania la cerveza sin alcohol representa ya alrededor del 9% de las ventas, y la investigación y el desarrollo se centran en producir una gama más amplia de variedades de este tipo. Una vez que la industria sabe hacia dónde se dirige la tributación, se adapta en consecuencia.
Los productos con nicotina plantean un desafío particular. A medida que se consolidan las prohibiciones de fumar y cambian las preferencias de los consumidores, las alternativas a los cigarrillos tradicionales —desde los cigarrillos electrónicos hasta los productos de tabaco calentado y las bolsas de nicotina— atienden a quienes no logran abandonar el hábito. Lo bueno es que muchos de estos nuevos productos, aunque siguen siendo perjudiciales, reducen la exposición a sustancias tóxicas (gráfico 1). Por lo tanto, resulta razonable gravarlos con tasas más bajas, que puedan ajustarse conforme avance la evidencia científica y evolucionen las necesidades de ingresos.
Nueva Zelandia es un buen ejemplo de cómo los impuestos pueden ayudar a que las personas dejen de fumar. Durante los últimos 15 años, los sucesivos gobiernos han incrementado los impuestos especiales sobre los productos de tabaco combustibles en un mínimo del 10% anual, en el marco de una estrategia deliberada orientada a ampliar el diferencial impositivo frente a alternativas menos dañinas. En términos globales, la proporción de fumadores de cigarrillos descendió del 18% en 2012 al 8% en 2024, mientras que el consumo de cigarrillos electrónicos —que son menos nocivos— pasó de niveles prácticamente inexistentes al 14% durante ese mismo período. Si bien resulta difícil establecer una relación causal concluyente, parece plausible que dicho cambio se deba en parte al aumento de los diferenciales de precios. Los ingresos fiscales aumentaron hasta 2020, pero desde entonces han disminuido en cierta medida.
La Unión Europea está alentando a sus Estados miembros a seguir una estrategia similar. La mayoría de ellos ya distingue entre productos de tabaco combustibles y no combustibles en sus regímenes de impuestos especiales. El proyecto recientemente publicado de la “Directiva sobre los impuestos especiales sobre el tabaco” de la Comisión Europea propone tasas impositivas mínimas para 13 categorías de productos, sitúa en niveles similares la tributación de los cigarrillos y del tabaco para liar y establece tasas notablemente menores para los cigarrillos electrónicos, los productos de tabaco calentado y las bolsas de nicotina. Ningún producto de tabaco o nicotina queda exento de tributación, y las tasas se fijan de manera que mantengan el ritmo de la inflación o la superen.
En muchos países de ingreso bajo y economías de mercados emergentes, las tasas impositivas generan incentivos perversos. En particular, hay nocivos productos de tabaco y alcohol —a menudo de producción local— sujetos a impuestos especiales reducidos. En Sudáfrica, por ejemplo, el impuesto por unidad de alcohol en la cerveza tradicional africana equivale aproximadamente a una cincuentava parte del que se aplica a otras cervezas. De forma similar, en la India, los bidis —cigarrillos elaborados localmente con tabaco sin procesar— tributan muy por debajo de los cigarrillos con filtro, y las alternativas sin humo están prohibidas. Estas distorsiones transmiten erróneamente la señal de que el riesgo para la salud es menor, sostienen el consumo de productos a menudo más peligrosos y desvían la inversión hacia sectores inadecuados. Aunque suelen justificarse por razones distributivas, esas diferencias en los precios resultan contraproducentes cuando el objetivo es proteger a los grupos de menores ingresos, que tienden a consumir esos productos tradicionales en una proporción bien superior a la media.
Si se examinan los países del Grupo de los Veinte y los distintos tipos de productos, el panorama de la tributación basada en el daño es variopinto (gráfico 2). La tributación es más completa en el caso del tabaco, algo menos en el alcohol y muy desigual en las bebidas azucaradas. A veces, la prohibición sustituye a la tributación —por ejemplo, en el caso de productos de tabaco novedosos en Argentina y Türkiye—; en Arabia Saudita, el alcohol no se grava porque hasta hace poco estaba completamente prohibido. Con todo, en los últimos años se han registrado avances significativos: anteriormente, rara vez se fijaban las tasas impositivas teniendo en cuenta criterios de salud. Aun así, existe un amplio margen para adecuar las tasas impositivas al daño que generan las sustancias que se busca gravar.
Para sacar el máximo provecho de los impuestos con fines sanitarios basados en el daño, los países deben coordinarse y tener en cuenta la dinámica de los mercados regionales. Las grandes diferencias impositivas entre países pueden incentivar a los consumidores a buscar productos más baratos en países vecinos, lo que reduce tanto el impacto sanitario como los ingresos.
Por ejemplo, cuando en 2004 Finlandia redujo sustancialmente el impuesto sobre el alcohol, las ventas de bebidas espirituosas aumentaron hasta un 150% en algunas localidades fronterizas con Suecia. Un estudio reciente en Noruega —otro país que grava fuertemente el alcohol— aprovechó el cierre de fronteras durante la pandemia y datos a nivel de establecimiento comercial para identificar efectos similares en las compras transfronterizas. En el conjunto de la Unión Europea, se estima que las compras transfronterizas de alcohol ascienden a 1.400 millones de litros anuales, lo que acarrea una pérdida de ingresos por impuestos especiales cercana a los EUR 4.000 millones al año.
Este problema no se limita a la Europa densamente poblada y sin fronteras internas. Por ejemplo, los bajos impuestos sobre el tabaco en Paraguay han convertido a ese país en un centro de distribución hacia países vecinos con mayor carga fiscal: estos productos baratos representan actualmente alrededor del 20% del mercado de cigarrillos en Brasil y le suponen a este país unas pérdidas anuales de ingresos que rondan los USD 400 millones.
Cuando estas compras transfronterizas son ilegales, no hay duda de que una aplicación más estricta de la ley puede ayudar. Pero, en última instancia, solo un diálogo más estrecho entre los países y un mayor consenso sobre la clasificación de las nuevas líneas de productos en constante evolución evitarán la erosión de los regímenes tributarios basados en los daños.
Los impuestos son algo más que un instrumento fiscal: constituyen una poderosa palanca para promover sociedades más saludables. Vincular los impuestos especiales a los riesgos sanitarios relativos puede reducir enfermedades prevenibles y, al mismo tiempo, respaldar unos ingresos públicos sostenibles, especialmente si se aplican de manera integral y coherente. Por el contrario, las lagunas normativas, los incentivos incoherentes y los enfoques fragmentados se traducen en pérdidas de ingresos y en la persistencia de daños evitables. Por consiguiente, los sistemas tributarios deben adaptarse a la evolución de los patrones de consumo y a la aparición de nuevos productos.
Ese cambio no puede producirse de forma aislada. Requiere principios compartidos a nivel internacional sobre cómo frenar el arbitraje transfronterizo y el comercio ilícito. Instituciones globales como el FMI, y especialmente organismos regionales como la Unión Europea o la Unión Africana, desempeñan un papel fundamental para promover marcos que permitan alinear la tributación con el daño y fomenten la innovación para lograr productos más seguros. Estos avances reforzarán tanto la salud pública como la resiliencia fiscal.
MARIUS VAN OORDT es experto en política fiscal y ex profesor asociado del Instituto Tributario Africano de la Universidad de Pretoria.
CHRISTOPH B. ROSENBERG es economista y exsubdirector del Departamento de Comunicaciones del FMI.
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