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Selon Jamieson Greer, la théorie du commerce international doit enfin prendre en compte les droits de douane, la politique industrielle et les coûts de la mondialisation
JAMIESON GREER est le représentant des États-Unis pour le commerce extérieur.
Les opinions exprimées dans la revue n’engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique du FMI.
Pendant une trentaine d’années, les droits de douane et la réglementation des importations ont été traités avec mépris par la politique économique. Pour paraphraser le trait d’esprit de G.K. Chesterton sur l’idéal chrétien, les droits de douane n’ont pas été mis à l’épreuve, puis jugés inadéquats ; ils ont été rejetés par les modèles économiques en vogue, aussi les a-t-on laissés de côté. Les gouvernants, craignant de remettre en cause le consensus des élites fondé sur ces modèles, ont fortement restreint le champ des choix et des stratégies possibles pour résoudre les difficultés des États-Unis. Mais le président Donald Trump a changé la donne et fait un cadeau aux économistes. Le retour en force des droits de douane et de la réglementation des importations nous offre l’occasion de réviser de vieux postulats et de réexaminer des modèles datés, à la lumière des données et de l’expérience de la réalité économique.
Le fait que ces politiques soient un jour devenues tabou n’est pas sans intérêt. Les architectes du système économique international mis en place après la Seconde Guerre mondiale connaissaient les risques d’un libre-échange débridé, comme de graves déséquilibres de la balance commerciale ou une dangereuse dépendance vis-à-vis des importations. Ils accordaient autant d’importance à la souveraineté et à la sécurité nationales qu’au partage de la prospérité. L’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) a été négocié dans le but avoué de permettre le recours aux droits de douane à des fins de sécurité, pour protéger des industries nationales, riposter contre la concurrence déloyale, favoriser le développement économique et résoudre des problèmes de balance des paiements. Le Comité de coordination pour le contrôle multilatéral des exportations a permis d’harmoniser les politiques de contrôle des exportations des États-Unis et de leurs alliés et de présenter un front économique commun face à l’Union soviétique et ses satellites. La gestion active du commerce des matières premières essentielles et la protection des chaînes d’approvisionnement ont été rendues possibles par des accords multilatéraux, comme l’Accord international sur l’étain.
Au tournant des années 90, dirigeants, économistes et grands patrons avaient délaissé les nuances et le pragmatisme de leurs devanciers, en oubliant que les pays avaient tout à gagner à maîtriser leurs relations commerciales pour défendre leurs intérêts. Dans l’ivresse qui a succédé à la chute du mur de Berlin, ils ont adopté à qui mieux mieux le dogme réducteur de l’hypermondialisation : ne serait-il pas préférable que tous les peuples éliminent purement et simplement les barrières aux échanges ? C’est ainsi qu’ont vu le jour l’Organisation mondiale du commerce, l’Accord de libre-échange nord-américain, et nos difficultés actuelles.
Cette démarche semblait porteuse de paix et de prospérité, mais elle a, en fait, surtout permis aux multinationales de se lancer dans une chasse mondiale aux subventions et aux règles les plus laxistes en matière de protection de l’environnement et de droit du travail. Les électeurs américains ont réagi aux délocalisations d’emplois ouvriers avec un scepticisme croissant, cependant que les économistes répliquaient par des méthodes hautement quantitatives pour calculer, souvent de manière faussement précise, les gigantesques gains théoriques liés à la marée montante des importations. Pendant ce temps, nombre de pays maintenaient des droits de douane et des obstacles non tarifaires élevés. Voilà à quoi nous a amenés l’optimisme post-guerre froide.
À la première élection du président Trump, il était devenu impossible de ne pas voir le fossé béant qui s’était creusé entre la théorie et la pratique. Les Américains avaient perdu des millions d’emplois ouvriers hautement qualifiés, plus de 70 000 usines avaient fermé, les salaires ouvriers avaient décroché, la base industrielle du pays s’était affaiblie, l’innovation avait ralenti, la productivité réelle du secteur manufacturier avait reculé, et des territoires entiers du pays étaient sinistrés. Le déficit commercial des biens avait explosé pour atteindre 1 200 milliards de dollars par an, d’où les niveaux insoutenables du déficit courant.
En 1933, reconnaissant avec humilité qu’il avait changé d’avis, John Maynard Keynes écrivit qu’il n’était pas certain « que les pertes économiques dues à l’autosuffisance soient supérieures aux avantages autres qu’économiques que l’on peut obtenir en ramenant progressivement le produit et le consommateur dans le giron d’une même organisation économique et financière nationale. » C’est un tournant pour Keynes, qui se révéla l’un des plus fervents défenseurs d’une réglementation plus stricte des échanges commerciaux lors des négociations de Bretton Woods. À l’heure où le président Trump construit un nouvel ordre économique international, fondé sur l’équilibre, la réciprocité, l’équité et la résilience, le moment est venu pour les économistes de s’inspirer de Keynes et de voir enfin le monde tel qu’il est, plutôt que de prendre leurs désirs pour des réalités.
C’est dans la modélisation économique que ce retour à la réalité est le plus nécessaire. Les modèles les plus employés pour prédire les effets de la politique commerciale regorgent d’angles morts. Ils supposent souvent le plein-emploi et le passage sans accroc des travailleurs d’un secteur et d’une région à l’autre. Ils ne tiennent pas compte de la complexité des chaînes d’approvisionnement et insistent surtout sur les gains d’efficience à long terme, qu’ils définissent comme la capacité à se procurer des produits au plus faible coût possible. Ces gains théoriques sont considérés comme des biens publics purs. Ces modèles ne font aucun cas des réalités quotidiennes des gens ordinaires ou des praticiens du commerce international, dont je fais partie.
Le plein-emploi est une chose rare. J’en veux pour preuve la baisse des taux d’activité dans certaines régions ou pour certaines parties de la population, dont les hommes de la classe ouvrière. En outre, les coûts de transition existent et sont élevés. Ainsi, David Autor et ses collègues ont étudié le sort des travailleurs américains dans les villes les plus exposées au « choc chinois ». La mobilité géographique s’est réduite dans les zones exposées aux effets du libre-échange. La réaffectation d’anciens ouvriers vers d’autres secteurs n’a presque pas eu lieu. Quand des emplois ont fini par revenir, ils étaient moins qualifiés et ont été occupés par d’autres personnes. Les anciens ouvriers de production, souvent des hommes blancs et noirs résidant dans des villes petites ou moyennes, n’ont jamais retrouvé leurs anciens revenus. Les années ont passé, ils sont restés chez eux et ne sont pas partis vivre à Phoenix pour devenir soignants ou à Seattle pour programmer des logiciels, comme notre classe gouvernante les y encourageait.
Il n’est pas exagéré de dire que certains y ont laissé la vie. Dans une récente étude, Amy Finkelstein et ses collègues ont montré que les territoires exposés à un niveau moyen de concurrence des importations de produits mexicains en vertu de l’ALENA ont connu une hausse durable de 0,68 % de la mortalité annuelle corrigée en fonction de l’âge. Ces effets ont en grande partie pesé sur les hommes en âge de travailler et se sont répartis sur la plupart des principales causes de décès. Les auteurs de l’étude ont conclu que l’ampleur de cette surmortalité dépassait celle du surcroît de bien-être mis en avant par une analyse économique phare de l’ALENA, ce qui signifie que cet accord a représenté une perte nette fatale pour ceux à qui il était censé bénéficier.
Beaucoup de modèles ignorent aussi les liens sectoriels qui influencent la réorientation des flux d’échanges en fonction des règles d’origine prévues par les traités commerciaux modernes. Souvent, nous ne collectons pas les statistiques qui nous permettraient de préciser nos analyses empiriques, notamment sur les dynamiques des chaînes d’approvisionnement. Qui plus est, les limites des méthodes statistiques ou de modélisation nourrissent des discours politiques mensongers. Ainsi, la chercheuse Susan Houseman a montré que les gains de production tant vantés de l’industrie manufacturière des États-Unis tenaient à notre manière de mesurer l’augmentation de la puissance de calcul informatique, et non à une véritable hausse de la production de biens. En corrigeant cette erreur, on s’aperçoit que la production industrielle a baissé de 6 % entre 2007 et 2016.
L’argument habituellement avancé par les économistes en faveur d’un libre-échange sans entraves se fonde sur le principe de l’avantage comparatif. Le fait que la spécialisation soit un gage d’efficience est parfaitement exact et n’a rien de trivial. Cependant, la théorie économique contemporaine doit s’inscrire dans un monde où les économies d’échelle et l’intervention des États se conjuguent pour créer des déséquilibres commerciaux structurels qui n’ont rien à voir avec les avantages comparatifs. Comment se fait-il que les États-Unis, dotés des meilleures terres agricoles du monde, affichent un déficit commercial agricole ? Ou que la Corée du Sud, dont les ressources énergétiques sont limitées et qui n’a ni charbon ni minerai de fer, soit devenu un géant sidérurgique ? Par leurs interventions, des pays ont faussé l’économie mondiale de telle sorte que certains sont durablement en déficit et d’autres en excédent, ce qui n’est sain pour aucune des deux catégories de pays.
De récents travaux du FMI ont montré que des déséquilibres commerciaux persistants nuisaient aux pays en déficit et bénéficiaient aux pays en excédent en réaffectant les gains de productivité. La Banque d’Angleterre a affiné cette analyse : lorsqu’un pays « associe politique industrielle et différentes formes de suppression de la consommation (protection sociale insuffisante, contrôles des capitaux ou forte épargne de précaution), les subventions génèrent des excédents commerciaux persistants et se muent en une politique du chacun pour soi qui a des répercussions néfastes au niveau international. » L’administration Trump n’aurait pas mieux dit.
Le FMI a récemment admis que ces déséquilibres étaient « concentrés et persistants » et alimentés au moins en partie par les politiques des pays en excédent. Dans son dernier rapport au titre de l’article IV sur les États-Unis, le FMI alerte sur le déficit courant (principalement causé par le déficit commercial) et souligne que la position extérieure globale négative qui en résulte « accroît le risque qu’un rééquilibrage extérieur brutal finisse par se produire ».
Or, pour résoudre ce problème, le FMI recommande des solutions intenables et scandaleuses : des hausses d’impôt à grande échelle (dont une taxe fédérale sur les ventes de 10 %) et des mesures d’austérité (dont des réductions massives dans des programmes sociaux largement soutenus par la population). Il reconnaît que de telles mesures auraient au mieux un effet modeste, tout en exigeant des pays en excédent qu’ils stimulent leur demande. Et que préconise le FMI pour atteindre ce résultat ? « Travailler de manière constructive avec les partenaires commerciaux » pour répondre aux « préoccupations quant à l’équité du système commercial international ». L’aggravation des déséquilibres ces dix dernières années prouve qu’il ne sert à rien de demander poliment des changements économiques structurels.
Pourquoi le FMI recommande-t-il des mesures drastiques et impopulaires tout en critiquant la politique douanière de l’administration Trump ? Une partie de la réponse se trouve dans les hypothèses des modèles. D’après le modèle monétaire et budgétaire mondial intégré du FMI, les droits de douane ne devraient réduire qu’à la marge les déséquilibres du compte courant. Dans son rapport de 2025 sur le secteur extérieur, le FMI utilise ce résultat pour leur dénier toute utilité pour résoudre un problème qu’il qualifie lui-même d’urgent. Cependant, il admet que le modèle ne tient pas compte du « contournement des droits de douane par la réallocation de la production au niveau international ».
Cette note technique accessoire est lourde de sens. Le contournement des droits de douane est justement le mécanisme par lequel le protectionnisme douanier et d’autres mesures commerciales ont permis de relocaliser la production et de modifier les schémas des échanges. Les restrictions imposées par le président Ronald Reagan sur les automobiles japonaises au début des années 80 ont entraîné des relocalisations massives qui ont créé plus de 100 000 nouveaux emplois dans l’industrie automobile sur plus de 300 nouveaux sites de production à l’horizon des années 90. Les droits de douane du président Trump sur les machines à laver ont déclenché une vague d’investissements et l’ouverture de nouvelles usines Samsung et LG en Caroline du Sud et au Tennessee. Mercedes-Benz investit 4 milliards de dollars dans son usine de l’Alabama et justifie explicitement sa décision par les droits de douane. Les recherches du cabinet McKinsey montrent que les récents droits de douane ont déjà entraîné une réorganisation à grande échelle des chaînes d’approvisionnement mondiales. Comment peut-on disqualifier les droits de douane en utilisant un modèle qui écarte de ses hypothèses les mécanismes par lesquels ils produisent leurs effets ?
Certains sont conscients des problèmes socioéconomiques que posent les déficits commerciaux structurels, mais préconisent d’autres instruments pour les résoudre. Warren Buffet, par exemple, a fait une recommandation remarquée : exiger des entreprises qui veulent importer des biens d’acheter un certificat à celles qui exportent un autre bien ou service, quel qu’il soit, mais de même valeur. Peut-être valable théoriquement, cette mesure se heurterait sans doute à de sérieuses difficultés pratiques. D’autres ont proposé de frapper de droits d’accès au marché les entrées de capitaux étrangers pour réduire le déficit en dépréciant progressivement la monnaie. Une telle solution provoquerait vraisemblablement une levée de boucliers dans le secteur des services financiers, pourrait être perçue comme un impôt sur les entrées d’investissements, et serait délicate à expliquer à la population.
Les droits de douane, qui ciblent directement les principales sources du déficit, sont une solution plus simple et plus souple, qui ont longtemps transcendé les lignes partisanes avant l’avènement de l’hypermondialisation : ainsi, dans les années 80, Dick Gephardt, le futur chef de la majorité démocrate à la Chambre des représentants, a fait adopter par cette assemblée sa proposition de loi consistant à imposer aux pays affichant un excédent commercial persistant vis-à-vis des États-Unis des droits de douane à grande échelle — proposition finalement abandonnée en faveur de la Section 301 renforcée, dont se prévalent actuellement mes services. Nous observons déjà les effets salutaires des droits de douane du président Trump. En 2025, le déficit commercial des États-Unis avec la Chine a baissé de 32 % en glissement annuel. Le déficit commercial global des biens a diminué chaque mois, en glissement annuel, depuis que le président Trump a entamé sa politique douanière réciproque en avril 2025.
Nous avons désormais besoin de modèles qui intègrent ce qui compte pour l’économie réelle, comme les conséquences du commerce sur la répartition des richesses, les frictions sur le marché du travail, les effets d’échelle et de réseau dans le secteur manufacturier, les répercussions des arbitrages réglementaires sur les travailleurs et les producteurs, l’incidence des règles d’origine détaillées sur les réseaux de production mondiaux et, à la lumière des nouvelles recherches sur l’ALENA, la santé publique. Pour appliquer des politiques plus intelligentes, nous avons besoin d’outils empiriques plus développés, qui décrivent le véritable fonctionnement du commerce international.
Nous n’avons pas le temps d’attendre. Les États-Unis utilisent les droits de douane et les accords de réciprocité commerciale pour encourager les entrées d’investissements productifs, favoriser la production nationale et créer des débouchés pour ses exportations. Le FMI admet qu’un rééquilibrage durable suppose l’action des pays en excédent comme des pays en déficit. Faute de véritable pression, un pays en excédent n’a aucune raison d’agir, mais les pays en déficit ne doivent pas pour autant rester les bras croisés. Les États-Unis prennent donc des mesures audacieuses pour créer les bases d’un système économique international équilibré, réciproque, équitable et résilient.
Comme l’a écrit Alfred Marshall, « les conditions économiques changent constamment, et chaque génération envisage les problèmes de son temps d’une façon qui lui est propre. » Les économistes gagneraient à rapidement suivre ce conseil : leur profession doit s’adapter aux évolutions de l’économie mondiale. L’économie est peut-être une « science lugubre », mais ses disciples ne sauraient enfouir leur tête dans le sable.
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