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Durante a crise financeira mundial, as autoridades enfrentaram um grande dilema ao lidar com as falências bancárias. O uso de recursos públicos em operações de resgate para socorrer bancos em dificuldades poderia enfraquecer a disciplina do mercado e levar à assunção de riscos excessivos mdashhere— o efeito de risco moral.
Permitir que os investidores privados absorvessem as perdas (o chamado bail-in, ou recapitalização interna) poderia desestabilizar o setor financeiro e o conjunto da economia mdashhere— o efeito de repercussão. Na maioria dos casos, os bancos foram resgatados.
Isso gerou ressentimento entre o público e levou as autoridades a adotar medidas para transferir o ônus da resolução dos bancos, dos contribuintes para os investidores privados.
Nosso estudo recente, também destacado em um vídeo da série Analytical Corner nas Reuniões de Primavera de 2018, examina o que fazer quando um banco se torna insolvente.
Defendemos um quadro de resolução que equilibre cuidadosamente o risco moral e o efeito de repercussão, suavizando o dilema. Com esse quadro, as operações de resgate deixariam de ser a regra e passariam a ser a exceção.
O equilíbrio entre o risco moral e o efeito de repercussão
Nem todas as crises são iguais. Algumas são isoladas e seu efeito de repercussão é pequeno ou nulo. Nesses casos, as operações de resgate só iriam gerar um risco moral. Na resolução de um banco insolvente, deve-se recorrer à recapitalização interna: as partes interessadas privadas devem absorver as perdas.
Outras crises são sistêmicas e afetam a totalidade da economia de um país ou até mesmo muitos países ao mesmo tempo.
Os efeitos desestabilizadores associados às falências bancárias nessa situação justificariam o uso de recursos públicos: o risco moral ainda existe, mas é suportável em comparação com a alternativa de uma grave crise que prejudique a todos, inclusive aqueles que não têm uma participação no banco em dificuldades.
Na resolução de um banco insolvente, deve-se recorrer à recapitalização interna: as partes interessadas privadas devem absorver as perdas.
Assim, o quadro de resolução deve prever o compromisso de recorrer à recapitalização interna na maioria dos casos e permitir o uso de recursos públicos apenas quando os riscos para a estabilidade macrofinanceira forem excepcionalmente graves.
Para suavizar o dilema
A melhor maneira de evitar esses problemas é reduzir preventivamente o efeito de repercussão e a necessidade de resgates. Isso pode ser feito por meio de dois mecanismos que se reforçam mutuamente.
O primeiro é reduzir a probabilidade de crises e minimizar os custos caso uma crise ocorra. Isso se traduz em um sistema bancário mais resiliente: menos alavancagem e menos riscos; mais capital e mais liquidez. Assim, diminuem as chances de um banco vir a enfrentar problemas. E, em caso de dificuldades, os bancos podem absorver as perdas sem a ajuda do governo.
O segundo mecanismo é viabilizar a opção de um bail-in. O problema é que as autoridades podem prometer aplicar medidas de recapitalização interna, mas, em uma situação de crise, serão tentadas a socorrer o banco em dificuldade. Assim, as pessoas não vão acreditar que o resgate caberá ao setor privado e continuarão a esperar o uso de recursos públicos.
Trata-se do pior cenário, pois haveria tanto o efeito de repercussão como o risco moral.
Como as autoridades podem assumir um compromisso confiável de que o resgate realmente será realizado mediante a recapitalização interna?
Primeiro, é preciso garantir que os bancos tenham reservas suficientes para absorver perdas e esclarecer antecipadamente quais créditos dos investidores (títulos e depósitos, por exemplo) terão seu valor reduzido no caso de insolvência e em que ordem isso ocorrerá. Segundo, deve-se assegurar que apenas investidores sofisticados e capazes de entender e absorver as perdas detenham os créditos passíveis de serem utilizados numa operação de bail-in. Terceiro, deve-se tomar medidas que aumentem as chances de resgate bem sucedido de bancos sistêmicos, como avaliações periódicas, testamentos em vida que explicitam como se dará a resolução do banco e exercícios internos e externos para avaliar o impacto de uma ameaça.
Voltando a atenção para o outro lado do dilema, o que deve ser feito para limitar o risco moral?
Primeiro, é preciso assumir um compromisso confiável de que as operações de resgate pelo governo serão montadas apenas em casos excepcionais e em caráter temporário, com um plano de saída claro. Segundo, os recursos públicos devem ser usados apenas após a recapitalização interna das instituições capazes de absorver as perdas. Terceiro, passada a tempestade, é preciso recuperar os recursos da operação de resgate e assegurar que tudo seja feito de forma transparente e com a devida prestação de contas.
O caminho a seguir
As reformas realizadas desde a crise suavizaram o dilema ao procurar fazer com que as operações de recapitalização interna sejam uma opção confiável, reduzindo a probabilidade de resgates.
Novos quadros de resolução, como os adotados nos Estados Unidos e na União Europeia, criam poderes mais abrangentes para a resolução dos bancos, inclusive por meio da recapitalização interna. Essas medidas também buscam conter o efeito de repercussão dos bail-ins, ao assegurar que os bancos tenham reservas suficientes para absorver perdas, e têm como objetivo viabilizar a resolução bancária mediante o planejamento eficaz desse processo.
Apoiamos a agenda de reformas em curso e ressaltamos que os quadros de resolução devem minimizar o risco moral. Isso posto, também frisamos a necessidade de permitir flexibilidade suficiente, ainda que limitada, para lançar mão de recursos públicos em crises sistêmicas, quando for considerado que o efeito de repercussão pode constituir uma grave ameaça à estabilidade macrofinanceira.
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Deniz Igan é Subchefe da Divisão Macrofinanceira do Departamento de Estudos do FMI. Anteriormente, trabalhou no Departamento do Hemisfério Ocidental e no Departamento da Europa. Os temas dos seus estudos são finanças corporativas, bancos, mercados imobiliários e economia política. Doutorou-se pela Universidade de Princeton.