新型冠状病毒疫情中的国有企业
IMF Blog, May 7, 2020
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- Published: May 7, 2020
概览与作用
- 疫情凸显公共部门在挽救生命和生计中的作用，国有企业在其中发挥重要作用。
- 国有企业的形式与规模各异：有提供基本服务的公用事业公司，也有向小企业提供贷款的银行；有些完全由政府拥有，有些为政府与私人投资者共有。
- 国有企业承担公共服务职能（如供水、电力、交通），并在危机时期提供补贴贷款、水和电力等关键支持。
规模、国际化与经济影响
- 国有企业遍及所有国家；在一些国家（如中国、德国、印度和俄罗斯）有数千家国企。
- 在新兴经济体和发展中经济体中，国有企业承担了基础设施投资总额的55%。
- 在全球2000家最大企业中，国有企业所占比例在过去二十年提高了一倍，达到20%，其资产价值为45万亿美元，相当于全球GDP的一半。
- 国有企业的国际化带来跨境担忧：由于政府支持（廉价贷款或税收优惠），国企可能具有相对私营企业的不公平优势，进而可能引发贸易保护主义。
关键挑战与风险
- 资金和履行职能不足：政府为实现特定目标创建国企，但这些职能常常得不到适当资金支持，影响民生。
- 在许多发展中国家，国有企业未能充分发挥作用，导致资源短缺问题：超过20亿人无法获得安全的水，超过8亿人缺乏可靠的电力。
- 监管与问责不足：许多政府缺乏有效监控国有企业的能力；业务透明度差仍是问责和监管的障碍。
- 隐性债务与财政负担：隐性债务可能大量积累，以至于政府不得不救助国企，纳税人因此承受的成本有时超过GDP的10%。
- 在部分领域（例如石油公司和航空公司）因疫情与油价下跌、客流骤减而陷入困境，给财政带来压力。
- 公共银行虽被要求在疫情中提供支持，但许多公共银行在促进经济发展方面过去表现不佳，并可能承担过多风险，使经济更易受危机冲击。
绩效证据
- 基于109个国家约100万家企业的样本分析发现：
- 国有企业的生产率平均比私营企业低三分之一。
- 在被认为腐败程度较低的国家，国有企业的生产率是那些被认为腐败严重国家中的企业三倍以上。
政策建议（四项主要建议）
- 定期审查国有企业的存在必要性与纳税人价值创造：
- 示例：德国每两年开展一次审查。
- 在竞争性行业（如制造业）中，国企存在的理由较弱，因为私营企业通常更高效。
- 建立适当激励与监督机制，并提升透明度：
- 为管理层设立激励，使其有效经营企业；
- 政府机构应适当监督每个企业；
- 企业业务活动的完全透明对于加强问责和减少腐败至关重要；
- 将国有企业纳入预算和债务指标，有助于加强财政纪律。
- 示例实践：新西兰已有多项此类做法在实施。
- 确保为国有企业提供适当资金以实现其经济和社会职能：
- 示例：瑞典的做法；
- 在危机期间，这一点尤为关键，以便公共银行和公用事业公司有足够资源提供支持。
- 确保公平竞争环境并限制优惠待遇：
- 通过公平竞争可以提高生产率并避免贸易保护主义；
- 一些国家已对国有企业优惠待遇进行限制，如澳大利亚和欧盟；
- 一项可行的行动是在全球范围内就指导国有企业国际行为的原则达成共识。
结论
- 治理良好、财务稳健的国有企业能够帮助抗击危机并促进实现发展目标。
- 许多国家需要进一步实施改革以提高国有企业绩效，否则社会和经济将承受较大代价。
作者：Vitor Gaspar、Paulo Medas、John Ralyea
