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观点
布雷顿森林会议80年后的今天，IMF必须实现其决策的专业化与非政治化
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拉古拉姆 • 拉詹（RAGHURAM RAJAN）目前担任芝加哥大学布斯商学院教授，曾任印度央行行长和IMF经济顾问。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
即使没有IMF，我们也必须打造类似的机构。接连经历了两次百年一遇的灾难（新冠疫情和全球金融危机）后，各国为了帮助本国民众和机构生存而纷纷举债。随着地球变暖以及新的病原体层出不穷，我们也面临着遭遇更多破坏的威胁。与此同时，贸易和投资壁垒不断加码，导致我们无法通过常规机制弥合老龄化工业国家和年轻发展中经济体之间在发展机遇上的差距。这种日益严重的脱节，促使无数移民勇敢地穿越茂密的丛林和公海，试图在发达国家扎根，这导致反对全球一体化的呼声高涨。
为更好地应对上述挑战，我们需要利用IMF这样的机构引导各国制定相关政策，支持商品、服务和资本的公平跨国交换，同时强调不这样做会有何危害，以此为世界贸易组织的工作助力。此外，IMF应当对各国的国内政策提出独立的看法，尤其是威胁着各国宏观经济稳定的政策，并在各国失去市场信任后担当其最后贷款人。然而，可惜的是，虽然IMF的确已经存在，但其组织架构已过时，无法全力履行以上种种职能。
正当性
IMF要满足成员国的需求，就必须具备正当性。IMF成立时，美国是全球唯一的超级大国，经济实力强大，因此在很大程度上能够保持一种超脱的地位，从而能够可靠且基本公正地担当交易规则的执行者。当时，其他国家对于美国有权否决IMF的重要决策毫无意见，对于美国与其盟友加拿大和西欧共同掌控IMF管理层的任命与业务决策也没有丝毫怨言。直到近年，这一西方联盟基本上都未受到过质疑。冷战时处于鼎盛期的苏联（及其卫星国）虽然属于军事超级大国，但在经济上也仍然是侏儒小国，基本不在国际贸易体系之内。20世纪80年代末进入鼎盛期的日本，虽然在当时已跻身经济大国之列，但也过于依赖美国，无力挑战后者的霸权。其实日本基本上属于当今西方联盟的一份子。近年来，随着中国崛起、在经济和军事上都成为超级大国，西方对IMF的掌控才遭遇到挑战。
当然，有关西方联盟以外的国家代表性不足的怨言由来已久。IMF成员国的份额与其投票权及其在IMF的资本认缴数额是相匹配的。各成员国在各类情况下可向IMF借款的最高限额也与其份额成比例。虽然中国当前的经济规模是日本的四倍多，但日本的份额比重为6.47%，超过了中国的6.4%。同样，印度的份额也低于英国和法国，但其经济体量已超越了后两者。针对目前这种代表性不足的现象，很难给出合理解释，唯一的解释就是西方联盟希望抓住掌控权不放。
重新分配的理由
IMF必需具备公认的正当性与良好治理，不仅是为了促进规则的谈判以及这些规则的公正执行，也是为了使其能够自行决定如何正确部署自身资源。而我们有理由相信，西方联盟已不再适合于执掌大权。
遗憾的是，美国担心自己在经济上（并最终在军事上）被赶超，再加上其财政空间持续萎缩，因此，其国内政治已进一步向孤立主义演变。美国曾经担当着裁判的角色，通常认为开放有益于所有国家，如今却逐步变为只愿意按照自己的方式实行开放的球员，但又不甘于放弃在IMF这样的机构担当裁判。同样，从政治角度来看，要让美国或欧洲的任何政府放弃所拥有的任何权力，难度相当大，哪怕其对IMF的掌控已极大削弱了IMF的效力。
目前，全球各国都面临着财政能力吃紧的困局。这一形势，也日益要求IMF在西方联盟未加大支持力度的情况下向陷入困境的国家提供贷款。鉴于IMF潜在的贷款损失短期内不会在任何国家的政府账簿上有所体现，而西方联盟又只会承担一小部分（与其份额成比例）的最终损失，因此，即使贷款在经济上不可行，西方联盟也会忍不住利用IMF的资源帮助陷入困境的友邻国。IMF提供的贷款一直有一定的政治成分，但在西方联盟提供外部援助的情况下，IMF才更有得以设计出完善的救助规划并收回贷款。例如，美国在1994年墨西哥危机救助计划中就贡献了大头。而如今的IMF或许日益需要独力行动，西方联盟继续掌握大权，但其本身却没有投入大量资金。
最后，西方联盟内部也存在矛盾。特朗普政府与加拿大和西欧有严重的贸易分歧。不难想象，随着各国政府的换届，西方联盟也将越来越难就经济方向达成共识。如果该联盟仍然在IMF掌控大权，会催生出怎样的决策将无法预测。
份额与监督
如果无法依靠西方联盟继续实现良好治理，那么，根据各经济体的相对规模重新分配IMF的份额，便更具重要意义。但这样的分配也可能带来意想不到的后果。例如，随着地缘政治分歧导致整个世界分裂，一个假定以中国为中心的联盟，在IMF向西方联盟的密友提供贷款时，是否会横加阻挠？或者反之亦然？治理不良难道不比彻底瘫痪更强？
这话或许有一定道理。这就是为什么在实行份额改革的同时，IMF的治理也应发生变化：执董会不应再对每项业务决策，包括每项贷款规划进行表决。相反，应由独立的职业管理层以有利于全球经济为出发点制定业务决策。应由执董会成员设定整体目标，并定期审查这些目标是否已达成，或许还可在独立评估办公室的协助下展开审查。换句话说，执行董事应该像企业董事那样专注于治理。他们应设定运营任务，任命和更换管理层，并监督整体绩效。日常决策则由管理层执行。
简而言之，要避免彻底瘫痪，就需要实现决策的专业化与非政治化。IMF成立之初，约翰·梅纳德·凯恩斯（John Maynard Keynes）担心美国会在此机构内有过大影响力，因此希望成立一个非常驻董事会。二战刚结束的一段时期里，长途通信成本高昂，差旅（主要是乘坐蒸汽船）又会耗费大量时间，因此，合理的做法是成立非执行董事会并授权管理层。然而，凯恩斯在布雷顿森林会议上遭到美国谈判代表哈里·迪克特·怀特（Harry Dexter White）的否决。如今通信和差旅条件都有极大改善，因此，我们也应该重新审视凯恩斯的理念，即明确要求非常驻董事会不参与日常运营。
执董会将根据哪位候选人获得最广泛的支持来选出IMF高层官员，而不是赋予某些国家或地区任命权。这样的过程不可避免地会带有政治色彩，但是，只要执董会针对任命设置一定的基本资格要求，政治化就有助于针对候选人达成共识，确保其能够有效履行职责。
新旧冲突
IMF的彻底改革面临着相当大的政治阻碍。例如，如果占主导地位的成员国政府认为这样的改革可能预示着其会在国内暴露出政治弱点，则不会甘于放弃权力。对于成员国而言，采取渐进的做法要轻松得多，例如近年的份额检查，并安慰自己这已经是在进步。艰难的抉择可能会像皮球一样被踢给下一届政府，不可避免地一拖再拖。如果未来是这样的发展方向，那么IMF仍将继续维持，但其正当性将大打折扣，其满足全世界需求的重要性也将弱化。这样的IMF对于发展中经济体仍有一定价值，但在帮助全球经济调整适应方面的影响力将大大降低。
若切实按照成员国的经济实力来调整份额，且不改变任何其他治理内容，那么中国最终可能拥有最大份额。根据《国际货币基金组织协定》，届时IMF总部必须迁往北京。凯恩斯担心的政治化将延续，但可能会出现一批新的政治参与者和一套全新的规则，以及一批心怀不满、不再参与的国家。
但是，如果成员国同步改革IMF的份额和治理，那么就可凭借一个独立的IMF在重大事项上将割裂的世界团结起来。为了让各方都满意，这样的全方位改革必须尽快进行，否则其他国家很可能认为这是西方联盟在权力最终转移之际试图保有一定影响力。
经过改革洗礼的IMF，可助力确定全新的国际交易规则，例如，在考虑到全球经济变化的前提下，制定初步谈判事项清单。鉴于此类事项非常复杂，IMF可召集一小部分国家在其多边磋商框架下展开初步谈判。如果IMF能够获得足够广泛的信任，它就可以塑造这些新规则并加以实施。IMF还可提高分析水平，更好地就宏观经济和外部可持续性向各国提供建议，同时更有效地开展贷款业务，帮助各国重回正轨。
布雷顿森林会议80年后的今天，这个世界必须决定是彻底改革IMF，使其更好地与成员国合作并助力成员国应对各类挑战，还是完全不采取行动，任由IMF逐渐失去影响力。
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