IMF的气候变化辩论

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IMF可在应对气候变化威胁中发挥一定作用，但其参与度应受一定限制。

气候变化为IMF带来了特殊挑战。虽然IMF早在2008年《世界经济展望》中就首次对这一问题展开了实质性探讨，但其执董会直到2021年才达成一致，通过了一项帮助成员国应对这一挑战的战略。目前来看，气候变化问题一方面引起了一些人的强烈反应，他们希望IMF采取进一步行动，另一方面，也有人强烈表示，IMF已经偏离了其核心职能和专长领域。

一个被普遍视为对地球构成生存威胁的问题，为何会围绕IMF工作引发如此争议？某种程度上，并非所有人都能意识到气候变化的严重性、其对全球繁荣发展构成了多么严峻的威胁，以及解决这一难题的紧迫性。即使一部分人已有所意识，但也坚持认为与IMF的核心任务几无关联。

IMF执董会在其2021年战略文件中针对这一根本性问题给出了解释。“气候变化已成为IMF各成员国未来数年甚至数十年将面临的最为重要的宏观经济和金融政策挑战之一”，执董会在文件中如是写道。“气候变化必将通过诸多其他传导机制影响宏观经济和金融稳定，这些机制包括财政状况、资产价格、贸易流量以及实际利率和汇率……没有哪个国家能指望全身而退。”

强调“宏观经济和金融稳定”是关键所在，因为这是指导IMF开展工作的原则。长期以来，“宏观重要性”一直是决定IMF应解决哪些问题的标准。然而，即便如此，对于IMF应以多大程度参与、以何种形式参与，一直存在不休的争论。

两派理论

其中一派以IMF的历史使命及核心专长领域为出发点。这一派的主张是，IMF从事气候变化相关工作，应严格以履行其核心职能所需的范围为限。按照这种观点，气候变化对于各成员国的财政、货币、金融和对外账户以及对全球经济的长短期影响，很大程度上属于IMF的职责范畴。

也就是说，IMF有充分理由就各国为适应气候变化而在以上领域部署的各类政策工具展开研究、进行评估并提出建议。帮助各国提高设计并落实此类政策的制度能力，也是IMF需要关注气候变化的一大理由。

如果IMF将其职责范围延伸至就减缓气候变化的政策或机制提出建议，或承担起为缓解气候变化而调动私人融资的任务，那么IMF参与的理由就没那么充分。例如，IMF长期以来一直在研究并建议取消化石燃料补贴，但将其与各国的减排承诺挂钩则是比较有争议的做法。这一派观点认为，IMF不应评估各国通过政策和融资兑现其在国际上作出的绿色转型承诺所取得的进展，也不应在其监督工作中纳入这项内容。

要求IMF不参与这方面工作的一派，也并非认为以上问题无关紧要，他们只是认为处理此类问题不在IMF的职责范围以内。令这一派担忧的是，IMF如果将重点放在这些领域，可能会分散注意力和精力，从而无法应对不属于其他机构职责范围的、亟待解决的宏观经济和金融风险。这一派认为，IMF之所以能拥有现在的优势，正是因为其坚守自身核心业务，同时又避免偏离使命。而偏离使命已经导致其他一些国际组织的有效性降低。

这一派观点认为，给IMF的监督工作或其规划项目的政策条件增加过多内容，可能导致IMF无法充分关注核心的财政、货币和金融风险。按照这一观点，IMF工作人员可能不具备气候变化相关领域所必需的专业知识，而要在竞争激烈的市场上打造有效的技能组合，难度大且成本高。这可能还会促使IMF从其他拥有更明确的应对气候变化职责的组织那里“挖走”人才。此外，在机构预算紧张的情况下，如果倾斜更多资源用于应对气候变化，很可能导致其无法留住解决宏观经济和金融两大核心问题所需的工作人员。这一派还坚信，IMF的保守文化是需要保护的宝贵资产。

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另一派则采取了迥然不同的视角。气候变化已然影响到数十亿人的生活，对子孙后代的生存构成了威胁。因此，这一派坚信，所有机构都有责任尽其所能应对这一威胁。哪怕需要各机构转变关注重心、业务模式或技能组合，也势在必行，而不应以此为理由袖手旁观。

从这个角度来看，IMF尚未在全球大舞台上充分施展拳脚。迄今为止，IMF在气候变化方面采取的行动远远不够。这一派认为，IMF在其发展历程中曾多次为了顺应成员国不断变化的需求和重点事项而进行自我调整。而气候变化正好是又一个要求IMF实现积极转变的全球性挑战。

IMF已行动起来，开发了相关框架与工具，力求将气候变化各方面的内容纳入其监督、技术援助和贷款工作中。但目前尚有诸多技术问题有待研究。例如打造评估气候风险的最先进工具和研究方法，以及制定宏观财政和金融框架，其中纳入低碳经济转型所需的大规模投资，以及推动此类框架发挥作用的政策工具。

调动气候融资

虽然许多国家都急需为加快低碳转型而加大投资，但其在财政和债务可持续性方面已备受掣肘。为此，这一派表示，IMF需帮助各国妥善达成平衡，同时调整其自身的债务可持续性框架，才能顺应这样的潮流。这一派认为，IMF应加大资源投入，优先推进这方面的研究与分析工作。

目前达成的普遍共识是，中低收入国家每年将需耗费数万亿美元加强与气候有关的适应力、缓解措施和韧性。同样，虽然各国政府将不得不在国内调动大量资金，但其中很大一部分资金仍需从外部的公共和私人来源获得。例如，根据2021年和2022年联合国气候变化大会委托的气候融资独立高级别专家组估算，到2030年，新兴市场和发展中经济体（中国除外）每年在这方面的支出将达到约2.4万亿美元，且其中每年约1万亿美元将必须从外部获得。

事实证明，要筹集如此巨额的资金，难度远大于预期。而对于这一派而言，在此背景下，IMF高达1万亿美元的融资能力似乎唾手可得。照此推论，需要保障这些资金以应对可能发生的全球金融危机这一论调，若同时意味着要忽视绿色转型所需的融资，则无法令人信服，因为忽视绿色转型会导致这种危机更有可能爆发。

IMF于2022年设立了“韧性与可持续性信托”（RST），用于帮助各国为增强韧性和实施绿色转型项目提供资金。然而，那些希望IMF采取进一步行动的人仍然认为RST动静太小，截至目前的总支出仅为14亿美元，且IMF在提供这些资金的同时要求有关国家实施常规的融资规划，这使许多国家望而却步，因为这些规划附加了贷款条件并可能导致污名效应。

此外，与IMF的常规融资一样，RST只会带来更多债务，虽然还款期限要长得多，而这一点就导致许多国家受限。为此，支持IMF加强气候工作的一派，呼吁IMF重新审视当前发行和分配特别提款权的政策（特别提款权能够增加成员国的官方储备）。IMF在新冠疫情期间共发行了相当于6500亿美元的特别提款权，虽然其中有67%都流向了根本不需要这笔资金的富裕国家，但此举仍极大缓解了一些中低收入国家的压力。希望IMF扩大气候变化相关工作的人，便提出了以下疑问：为何不定期大规模地分配特别提款权？与此同时，他们还认为，IMF或许应该修订特别提款权的分配规则，以真正需要特别提款权的国家为分配对象，以及（或者）将分配额度与气候变化相关支出挂钩。

IMF还可充分利用其召集能力，动员全球为应对气候变化展开行动并进行融资。这一派人士认为，鉴于各国财长和央行行长定期在IMF这个全球性组织举行会议，IMF能够让他们进一步了解只有他们才能采取的应对气候变化的政策和融资措施。根据IMF于2021年发布的战略文件，“缓解气候变化是一项全球公共品，需要展开前所未有的跨国政策合作与协调。作为一个具备全球影响力的多边机构，IMF可参与协调宏观经济和金融政策应对措施。”

一步一个脚印

指出IMF气候变化职能所引发的争议相对容易，难的是解决这些争议。这是国际社会应对气候变化时广泛表现出的不明确性的又一个体现。各国领导人在签署各类公报时，通常也承认气候变化威胁的严重性以及紧急采取协调行动予以应对的必要性。然而，切实具体的政策和融资承诺却乏善可陈。

在此背景下，指望IMF各成员国达成一项大胆的全新共识、将应对气候变化视为IMF的核心优先任务，是不现实的。当前，我们不应期望IMF能为支持各国气候相关支出而定期分配特别提款权，也不应要求IMF或其管理机构在动员各国采取政策和融资应对措施时发挥核心作用。

与此同时，当前IMF已取得一定进展，将气候变化纳入其分析、监督与能力建设工作中，此时半途而废，既不可行，也非明智之举。相反，随着各国日益迫切需要应对气候变化威胁，寻求IMF的帮助，IMF则需加大对这一领域的重视。“韧性与可持续性信托”应成为IMF融资的更重要来源。此外，对于在相关知识领域发挥领导作用，或借助思想的力量帮助公众思考并了解气候变化与成员国经济前景之间的关联，IMF也做出了重要贡献。

或许，IMF应对气候变化问题的最佳途径是“摸着石头过河”，正如中国有句老话说的那样：一步一个脚印。IMF已取得重大进展，将气候变化纳入其业务活动。它在最初经历一番犹豫后，与世界银行以及其他在技能和任务上相辅相成的机构之间加强合作应对气候变化。IMF还招募了一批专家，促进将气候变化议程与IMF一向以来的核心任务与技能联系在一起。要求IMF扩大气候变化相关工作的呼声只会越来越高。它面临的挑战将是如何利用这种需求：服务于各成员国，同时赢得广泛的支持。

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马苏德 • 艾哈迈德（MASOOD AHMED）目前任全球发展中心主席，该智库总部位于华盛顿。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

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