寻找恰当政策组合，守护我们的气候

IMF Blog, October 7, 2020

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寻找恰当政策组合，守护我们的气候

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• Published: October 7, 2020

概要

• 自前工业化时代以来，全球气温已升高约1摄氏度。
• 除非采取强有力的措施控制温室气体排放，否则到本世纪末全球气温将进一步升高2-5摄氏度。
• 为使气温保持在科学家认定的安全水平，需要在本世纪中叶前将全球净碳排放量削减至零（即“net zero by mid-century / 2050”目标）。
• 即使在从新冠疫情中复苏的过程中，经济政策工具仍能为2050年实现零排放目标奠定基础，并可通过支持经济增长、促进就业和提高收入平等来实施这些政策。

减缓气候变化的成本与政策机制

• 经济政策影响减排的两个渠道：
  • 影响能源构成（高排放与低排放能源的比重）。
  • 影响能源总用量。
• 碳税的作用：
  • 提升高排放燃料价格，激励向更清洁燃料转移。
  • 使总体能源价格上升，从而减少能源消耗总量。
• 支持清洁能源的政策（补贴或公共投资）：
  • 提升低排放能源消费比重。
  • 可能使总体能源价格下降，继续刺激能源总需求，至少不会降低总需求。
• 最优政策组合要点：
  • 将旨在缓解对消费者能源成本影响的政策与碳税相结合，能快速实现减排，而不会对产出和就业产生重大不利影响。
  • 初期应选择为绿色投资提供激励：投资于清洁公共交通、将可再生能源接入智能电网、改造建筑物以提高能源效率。
  • 推动绿色基础设施建设可同时实现两个目标：在疫情后复苏初期提振全球GDP和就业；提高低碳部门的生产率，鼓励私人部门投资并更容易适应更高的碳价。

模型情景与宏观影响

• 在经济复苏的头15年中，全面的减缓气候变化政策战略的模型结果：
  • 全球GDP平均提高0.7%左右。
  • 在其中约一半年份中拉动就业。
  • 给全球带来约1200万新增就业。
• 随着经济复苏企稳，事先宣布并逐步提高碳价，是实现必要减排的有力工具。
• 若得以实施，该政策计划将通过减排和控制气候变化，使全球经济走上可持续发展之路：
  • 从净效应看，该计划将使气候变化导致的产出损失大约减半，并确保2050年之后的长期实际GDP增速远高于当前走势。

转型成本与分国差异

• 在转型过程中存在成本：
  • 相比不改变政策的情景，在2037-2050年，减缓气候变化战略将使全球年均GDP增速平均下降约0.7%。
  • 到2050年降幅将扩大至1.1%。
• 背景增长对比：
  • 考虑到今年到2050年全球产出预计将增长120%，上述成本被认为是可控的。
• 减弱转型成本的路径：
  • 如果气候政策能鼓励清洁技术的发展（例如通过研发补贴），那么对产出的拖累作用将进一步减弱。
  • 若考虑民众健康状况改善或交通拥堵减少等重要益处，该期间内上述政策组合对产出的影响可能是中性的。
• 国家间差异：
  • 部分发达经济体可能面临较低的经济成本，甚至可能在转型过程中受益（因更早投资于可再生能源，能更容易扩大可再生能源使用并避免高昂调整成本）。
  • 经济或人口增速较快的国家（尤其是印度）以及大多数产油国将因放弃廉价能源（如煤炭或石油）承担更大的经济成本。
  • 对大多数国家而言，这些产出成本仍然很低，需与避免的气候变化损失和减少化石燃料使用带来的健康效益权衡。

减轻对脆弱群体的负担（分配性政策）

• 低收入家庭更易在碳定价中遭受损失，原因包括：
  • 能源支出在其收入中的占比相对较大。
  • 更有可能从业于碳密集的制造和运输部门。
• 政府可采取的主要政策：
  • 现金转移：通过现金转移支付全额或部分退还碳收入以保护低收入家庭。
  • 研究发现：为了充分保护收入分配底层40%家庭的消费，
  • 美国政府需要转移55%的碳定价收入；
  • 中国政府需要转移40%。
  • 增加公共支出（如清洁公共基础设施领域）以在低碳部门创造新的就业岗位，这些部门通常劳动力需求相对密集，能抵消高碳部门减少的就业岗位。
  • 为工人提供再培训，有助于实现就业岗位向低碳部门的平稳过渡。

政策建议（行动号召）

• 政府应该迅速行动，确保实现有利于增长和公平的经济转型。
• 关键举措包括：
  • 在复苏初期扩大绿色公共投资以提振GDP和就业并提高低碳部门生产率。
  • 事先宣布并逐步提高碳价，同时通过财政转移和公共支出保护低收入群体并支持再培训。
  • 鼓励清洁技术研发以降低长期转型成本并提高产出增长潜力。

来源：本文基于《世界经济展望》第三章“减缓气候变化：有益增长与分配的战略”，作者包括 Philip Barrett、Christian Bogmans、Benjamin Carton、Oya Celasun、Johannes Eugster、Florence Jaumotte、Adil Mohommad、Evgenia Pugacheva、Marina M. Tavares 和 Simon Voigts。