合作与共识可以缓解贸易紧张局势
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伊丽莎白 • 范 • 赫维伦（ELIZABETH VAN HEUVELEN）是IMF战略、政策和审查部的经济学家。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
世界上最大的一些经济体正在加大补贴力度，这导致全球贸易紧张局势显著加剧。新的补贴、反补贴税以及诸如美国《降低通胀法案》、《欧盟绿色新政产业计划》和《中国制造2025战略》等立法，引发了人们对可能爆发补贴大战——即各方竞相补贴，导致一场逐底竞争——的担忧。
加剧这种担忧的是：一个主要贸易集团在采取补贴措施的仅仅六个月内，便促使其他贸易集团出台了自己的补贴措施。为了给事态降温、消解人们的担忧，重要的是要了解这些行为背后当局所担心的是什么，采取措施的目标又是什么。是什么驱使着政府为国内经济提供补贴？这些补贴会造成什么问题？如何防止补贴大战的全面爆发？
“补贴”是将资源从政府转移到国内实体、而不需要后者提供回报的一种行为，其可以采取多种形式，包括直接为国内企业提供赠款，推出税收优惠，或为其提供有利的融资条款。政府使用补贴有多种原因，而补贴的条款取决于政府所希望达成的目标。
政府可能希望实现国家的战略目标，或是在国际市场上建立竞争优势。想想航空航天和电信等高科技行业的生产补贴——这些补贴可用于实现可预见、有保障的供应链，或是维护其他方面的国家安全利益。
一些补贴缺乏清晰的理由，它们可能是游说或政治压力的结果。其他补贴则可能源于可理解的公共政策目标，如纠正市场失灵的需要，或是对国家紧急情况（如健康危机、气候变化）的回应。一个最近的例子是政府对新冠疫苗的补贴——政府为解决产能限制问题而进行了干预。无论补贴的理由如何，如果其因设计缺陷而对他国产生了负面影响，则可能招致报复性的反制措施。
反对补贴的经典经济学观点是：补贴会导致价格和生产成本的失调。补贴可能扭曲市场，降低经济效率，并将资源转移至低效的领域。如果补贴让一些企业受益、让其他企业受损，则可能会扼杀创新，迫使高效企业进行外包，或是完全退出市场。而这又会降低整体生产率。补贴还会创造寻租机会——“寻租”是指操纵经济资源分配的行为，其旨在为个人（而非整个社会）带来回报——并损害无力实施补贴的较小型经济体的利益。
补贴还可能支持那些有害公共利益、对环境/健康产生负面影响的做法。例如，IMF的经济学家表示，如果政策制定者同意以有效的碳定价取代化石燃料补贴，那么世界各国本可以将全球的碳排放量减少28%，让空气污染导致的死亡人数减少46%。
但补贴对贸易关系的影响尤其令人担忧。首先，补贴会扭曲其他经济体的贸易和投资决策。当补贴包含了歧视性的规定时，则尤其如此——例如，要求制造品的成分完全或主要由国内制造。例如，如果A国为成分全部为国内制造的产品的购买者提供税收抵免，则很可能造成许多的低效结果：制造商可能会重新配置供应链，优先考虑国内的合作伙伴；外国生产商可能会将生产转移到A国；A国的消费者可能会对国内生产的产品产生不必要的偏好。
第二，补贴损害了过去区域、多边协定中关税和市场准入谈判取得的好处。这种情况最常发生在补贴削弱了因下调关税而改善的市场准入时。随着时间的推移，这可能会增加人们关于贸易不公平的看法，并可能减少公众对贸易的支持。
第三，补贴可能让贸易伙伴认为该国政府助长了不公平竞争，可能迫使其做出同样的反应。更进一步讲，如果B国（A国的主要贸易伙伴）认定其国内行业受到了进口的A国廉价产品（其得到了补贴）的不利影响，则B国可能会征收反补贴税，以此抵消补贴的影响。B国也可以补贴自己的产品生产，并采取与A国类似的措施。这些反制措施可能会使A国也实施类似的报复，导致补贴战不断升级。
世界贸易组织（世贸组织）的《补贴与反补贴措施协定》（简称“SCM协定”）及其《农业协定》为货物贸易补贴的规则奠定了良好基础。例如，SCM协定界定了“补贴”的范围，其既包括应予禁止的补贴（如出口补贴和本地成分补贴），也包括了那些因对他国造成不利影响而可被挑战的补贴。该协议还要求各国政府将某些补贴向世贸组织进行通报，并为单边、多边救济措施建立相关程序，包括使用反补贴措施和世贸组织的争端解决。
但SCM协议存在一些重大缺陷。一个主要问题在于，在目前世贸组织的定义中，某些形式的国家干预（包括对国企的补贴和由国企提供的补贴）并不会被自动认定为“补贴”。这种干预可能包括向生产出口商品的国企提供有利的土地或设备融资。一些国家对补贴规则如何适用于国有企业感到关切，并在最近的贸易协定中纳入了限制其扭曲市场行为的措施。这些协议包括《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》以及《美国-墨西哥-加拿大贸易协定》。各国在引入补贴时，也时常没能通知世贸组织。这导致了透明度的缺失，播下了猜疑的种子。
不过，规则只是答案的一环。信息的缺失使政策制定者难以就使用补贴做出明智的决定。例如，它们不能对补贴及其影响开展全面的分析。在国际上，关于如何完善补贴以及尽可能减少负面跨境溢出效应，几乎没有相关的指引文件。没有这些信息，国家政策制定者的工具就十分有限。
当前的形势充满挑战。自2010年以来，世贸组织的补贴纠纷和反补贴税调查数量持续增加。随着政府补贴的扩大，主要国家之间针锋相对的竞争很可能会持续下去。
但也许存在一条让我们转危为安的道路。最近，包括IMF在内的四个国际组织联合发表了题为《补贴、贸易和国际合作》的联合文件，提出了一系列方法来提高透明度、改善分析、加强合作，以改进补贴的设计，降低其不利影响。合作和共识将帮助大大缓和紧张局势，为全球贸易提供急需的开放性和可预见性。
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