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中东北非地区可以充分利用不断变化的全球环境
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吉哈德 • 阿祖尔（JIHAD AZOUR）是IMF中东中亚部主任。
塔琳 • 科兰切利安（TALINE KORANCHELIAN）是该部门副主任。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
中东北非地区可以充分利用不断变化的全球环境
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
现在是时候重新思考中东北非经济增长的引擎了。在瞬息万变的世界中，该地区的二十余个国家正面临着前所未有的机遇——确保包容性增长，创造高质量就业机会，更好满足其6亿民众的愿望。
从摩洛哥到伊朗，该地区横跨4000英里，涵盖了四个时区。该地区既包括卡塔尔、阿联酋、沙特阿拉伯等世界上最富有的国家，也存在着索马里、苏丹和也门等最贫穷的国家。阿拉伯世界国家经济与人口十分多样，但它们也存在着许多共同的特点，包括历史、语言和深厚的文化联系。
在过去的二十年里，中东和北非经历了重大变化（包括2010至2011年的“阿拉伯之春”起义），但没有开展具有足够前瞻性的转型——该地区的经济增长持续低迷，低女性劳动力参与率低下，年轻人的失业率很高。 在一些国家，来自债务、高通胀、人口结构和平等问题的压力越来越大。
尽管面临这些挑战，在新冠疫情、气候变化和数字革命的背景下，该地区依然拥有实现包容性增长、创造可持续就业的新机遇。这些机遇包括：数字化，绿色投资，新的经济市场，能源转型，以及工作特性的不断变化。埃及、毛里塔尼亚、摩洛哥和阿联酋等国已在转向利用绿色能源。伴随全球供应链的调整，本地区还可能从不断扩大的区域内贸易中获益。
当前由国家主导经济活动的做法将难以维持，这对于那些债台高筑、融资成本高企的国家言尤其如此。年轻人的高失业率和性别不平等已经使这些国家备受煎熬，除非它们改变增长模式，否则将无法吸收预计在未来十年内进入劳动力市场的1亿多劳动力。若不改变当前的政策，则将严重威胁脆弱的社会凝聚力——而除此之外，该地区还面临着全球迅速升温和世界经济急剧变化的更多压力。
该地区的“新政”将是为民众实现若干众所周知的长期目标：更多的就业机会，更好的教育，更高的尊严，更好的治理，以及更广泛、更公平地分配经济机会和资源。中东北非国家应如何实现转型、降低脆弱性并建立抵御未来冲击的韧性？他们如何在促进全球合作的同时推动变革？
经济稳定
它们可以从关注宏观经济金融稳定入手。面对新冠疫情和生活成本危机，许多政府都正确地增加了支出并提供了社会援助，但这些措施并非没有成本，且往往需要为之进行借款。更高的偿债成本意味着财政的回旋余地更小，因为政府继续面临着来自未来冲击、或有负债和日益严峻的气候压力的风险。
在偿还债务的同时，政府应该调动财政收入，取消无效的税收减免，改善税制的公平性；应限制缺乏针对性的补贴支出；此外，还应控制公共部门的工资支出。这些支出十分僵化，限制了政府应对冲击或为教育、医疗和社会保障提供资金的能力。例如，在突尼斯，这种支出达到了收入的五分之四。
在货币政策方面，各国央行应继续保持前瞻性，明确关注价格稳定，同时根据需要维护金融稳定。当局需要根据最新数据、全球形势和主要央行的政策立场来调整政策。
然而，仅仅保持宏观经济稳定并不能带来预期的转型变革。稳定是地基，却不是在其之上建造的房子。要实现真正的包容性增长，还需要推动结构性改革。
一个强大且精心设计的社会安全网对于维系社会凝聚力至关重要。该地区的大部分社会支出，都被用于提供缺乏针对性的广泛补贴。虽然这有助于确保贫困群体以可负担的价格获得食物和燃料，但也造成了巨大的浪费，因为大部分好处都被富人们获得了，且降低了政府投资于有针对性的项目的能力。
以较强针对性的支持措施取代普遍实施的价格补贴，将很快使最需要帮助人们的处境得到明显改善。根据这些思路，摩洛哥于2016年取消了燃料补贴；埃及于2019年引入了一个自动的燃料价格指数机制；毛里塔尼亚大幅减少了非定向燃料补贴，同时逐步增加了对最弱势群体的现金转移支付。
当局还可以迅速实施更有效的定向支持机制。在新冠疫情期间，摩洛哥使用依靠数字支付的现金转移项目，迅速为非正规经济中的劳动者提供了支持。与之类似，约旦提高了其现金转移支付系统的针对性，大大扩展了该系统的覆盖面。
扩大私人部门
确保私人部门在包容性方面发挥更大作用，将是创造就业机会的关键。私人部门创造了发展中经济体90%以上的就业机会。在公共部门努力提供有利环境的同时，企业应承担起增加投资、提高生产率和提升竞争力的责任，同时为劳动力提供培训，让他们能够充分利用不断进步的技术。
因此，私人部门需要在强大且高效的公共部门的支持下，在扩大经济活动方面发挥主导作用。反过来，在制度建设、纠正市场失灵、提供公共产品等方面，政府将发挥出关键作用。改善教育对确保劳动力的“正规化”——即改善人们的收入安全，使其更好获得社会保障——以及让人们在私人部门获得适当的技能至关重要。消除法律障碍和歧视性做法将帮助提高女性的劳动力参与率。
目前，该地区的国有企业遍布经济的方方面面，包括从烟草、纺织品、食品和家具制造到通信和电力生产的各行各业。公共部门在商业活动中的大量存在以及其首要雇主的角色造成了低效和扭曲，严重影响了整体生产率的增长。
实施更强有力的经济治理和果断采取反腐败政策，是促进更快、更具包容性经济增长的关键，同时确保每个人都可发出自己的声音。民众参与政治和经济活动，可确保对政府使用公共资源和提供服务实施问责。它还能加强社会凝聚力和信任，确保整个社会都能从经济增长中受益。随着改革的推进，政府必须为决策和结果提供支持性的证据，并对自己负责。建立拥有强大问责制的透明制度，可确保相关规则是公平和明确的。
强调韧性
推动能源转型和适应气候变化已变得日益紧迫。中东北非地区对水和食物的需求巨大，气候变化将使其正面临的空前饥荒进一步加剧。这可能会加深经济动荡，激化冲突，造成民众的流离失所。突尼斯的旅游业和渔业部门面临海岸侵蚀的威胁，而这将对经济活动和就业产生重大影响。在毛里塔尼亚，随着干旱加剧，经济增速可能下降1个百分点之多，但扩大电力供应可以将损失减少一半。
显然，主动增强应对气候变化的韧性是这些国家的当务之急。一些国家已开始投资可再生能源和气候适应型基础设施；同时，它们也在制定提高碳排放实际成本的措施，包括逐步取消补贴。摩洛哥近年来建造了世界上最大的聚光太阳能发电厂——即使在太阳落山后，它也能利用反射的热量进行发电。埃及率先在该地区发行了绿色债券，并在过去十年中加快了可再生能源的并网发电。
这些国家的政府应优先实施那些在所有可能的气变情景下都有益的措施，同时提高适应气变的能力。世界银行对摩洛哥的模拟表明，水利基础设施投资将提高其抗旱能力，使GDP损失减少近60%，并遏制公共债务的上升。对于较低收入、脆弱且受冲突影响的国家，其当务之急是加强灾害防范、改善水资源管理和建设适应气候变化的基础设施。这些国家还应提高机构应对气候变化的能力以及各类群体应对冲击的能力。
采用新技术可以推动巨大的变革。世界银行的数据显示，随着数字化提高了效率、包容性和韧性，该地区的人均GDP可能会增长40%以上。不过，该地区仍有许多未被开发的潜力。该地区的智能手机已得到广泛普及，但电子商务仍处于起步阶段。低收入和高收入国家之间在采用数字技术方面也存在着差异。
为了促进数字化，政府需要创造一个有利的环境。为此需要加强数字基础设施，提升民众的数字素养，提高劳动力的技能。这些措施将降低适应气候变化的成本，这对中小企业而言尤其如此。例如，突尼斯于2018年开启了这一变革，通过了《创业法》。该法案简化了行政程序，鼓励数字领域的创业和创新。
改革是一段旅程
改革需要一定时间才能取得成果。而为了确保改革成功，必须具备一些基本但关键的要素。根据过去各国的经验，政府的主人翁意识是改革成功实施和持久推进的关键。它将帮助政府克服变革的阻力。第二个要素是透明的沟通，应向公众告知改革的必要性，为艰难选择赢得民众支持。为此，政府需要开展真正的双向沟通，在对话中接收并采纳主要利益相关方的反馈意见。人们应该感到他们有能力影响结果，而不是受制于只使少数人受益的政策。
结构性转型的进展并不是线性的。许多政府试图持续推动广泛的变革，但最终遭受了不利的外部冲击、困难的国内环境和内外部冲突。此外，如果人们认为“改革”只会造福少数特权阶层，那么这种看法将会阻碍改革的势头。由于这些原因，改革的次序十分关键：当局应从带来广泛成效的措施开始，通过迅速取得成果来克服人们的疑虑，并建立改革的良好记录。改革有时能够迅速推进，有时则会停滞不前。最初的计划应该设定较高目标且保持足够的灵活性，以适应不断变化的环境。正如美国前总统德怀特 • 艾森豪威尔（Dwight D. Eisenhower）曾经说过的：“计划什么都不是，但又是一切。”
总之，宏观经济稳定是一个重要的结果——不过，宏观经济稳定本身还是不够的。正如阿拉伯起义和拉美抗议活动所表明的那样，若无法创造就业、共享繁荣和让人们享有话语权，稳定也只会到此为止。稳定之所以重要，是因为它让政府有能力推行结构性改革，从而增强一国的韧性并提升维护稳定的能力。
Quote：过去的一个不可避免的教训是：如果一国缺乏国内支持，则无法实施一国外部强加的措施。
重启区域伙伴关系
在当今全球割裂的总体格局下，中东北非地区需要重启区域伙伴关系。贸易一体化的退步将对高度脆弱地区的低收入国家造成最大的伤害，而资本流动和外国直接投资的减少将进一步弱化这些国家在获取资金、分享技术和经济增长方面的前景。随着全球联系的减少，加强区域内的贸易投资联系将比以往任何时候都更加重要。
在此背景下，已有42年历史的海湾合作委员会（海合会）的成员国——巴林、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国——已采取措施支持本区域的投资。但是，尽管中东北非地区达成了多项贸易协定，该地区的内部贸易仍然十分疲软。
随着较发达经济体开始推动“友岸外包”，中东北非国家必须实现经济多元化并实现更大程度的区域内自给自足。这将有助于提高其抵御外部冲击和市场波动的韧性。
世界在不断变化，国际社会也需要从过去的成败中汲取经验教训。随着该地区开始进行重大反思，世界其他地区也应该重新考虑如何应对气候变化和大流行病等全球性的重大威胁，思考如何避免全球割裂走向失控。多边机构应更新规则，确保各方能够在全球公共品、公平竞争、充分保护最弱势群体等方面开展合作。
过去的一个不可避免的教训是：如果一国缺乏国内支持，则无法实施一国外部强加的措施。约旦当局于2019年寻求了IMF的支持，该国在实施IMF支持的规划方面始终表现出强烈的主人翁意识。摩洛哥过去十年实现了成功转型，这得到了IMF信贷便利的支持。这些国家的例子证明了本地发起的经济改革可以如何有效地改变一个国家。反过来，多边机构必须在开启对话、寻求共识以及确保相关措施得到谨慎一致的执行方面发挥作用。
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