约旦财政大臣伊西斯回顾了本国如何克服重重困难，率先采取了预防性渐进式财政政策
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穆罕默德 • 伊西斯（MOHAMAD AL-ISSISS），约旦财政大臣。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
感谢我的顾问阿法芙·阿萨德（Afaf Asaad）提供的建议和指导，包括她对这篇文章提供的建议。
我是2019年11月进入财政部就职的，我们当时天真地以为摆在面前的最大挑战就是如何说动议会通过预算（这其实并不简单）。我们与IMF的关系不尽如人意，中期贷款（EFF）规划也陷入了停滞。我们认为在解决了这两个问题之后，事情会变得顺利起来。
出乎意料的是，预算在2020年3月获得通过，我们还采用不同于以往的原则，制定了全新的中期贷款规划。根据这项本土规划，我们的目标是扩大税基，而不是提高边际税率。我们还打算严格控制基本赤字，但不能以牺牲社会安全网或经济增长为代价。起初，很少有人相信我们会成功；在新冠疫情、俄乌危机和全球滞胀这三次“黑天鹅事件”接连袭来之后，认为我们能成功的人更是所剩无几。
如今，约旦的宏观财政和货币稳定得到了各大信用评级机构的一致认可。不仅如此，约旦在2023年4月发行的欧洲债券实现了六倍超额认购。未来还有很长的路要走，但应该回顾一下我们是如何一步一步走到现在的。
当年在学术界，我们讨论过IMF提出的财政路径和结构框架。但对政策制定者来说，管理财政风险不是工整的数学方程式或计量经济模型，而是涉及到主导改革、并且要让改革措施适应本国国情的政治经济学。本文首先记述了我们是如何努力取得目前成就的，继而分析这一过程揭示出国际金融机构存在哪些缺陷，可以采取哪些措施来纠正这些缺陷。
重振改革势头
首先，我们不再依赖既有的预测。我们在2018和2019年开展了循证分析，在深入探究了造成财政困难的原因之后，我们研究了哪些改革将有助于实现公平的宏观经济稳定。此前来自本地区的冲击（其规模达到我国GDP的44%）推高了约旦的赤字和债务水平。这些冲击引发了严重的财政影响，包括因邻国冲突而关闭边境、能源供应扰动以及相当于约旦五分之一人口的叙利亚难民在一夜之间骤然涌入。一旦从迫切需要采取临时性措施的工作中抽出身来，约旦就能在逐步扩大税基、实施逆周期促增长改革、扩大有针对性的社会安全网和偿债管理之间找到良性交叉点。我们的这条全新的、基于证据的路径赢得了IMF的信任，让我们能够挑战间接税、削减补贴和减少顺周期支出等标准做法。
我们的做法是在约旦推行一场可行、进取且独特的全面改革。在税收方面，我们着力打击逃税避税，而不是提高边际税率（事实上，我们在2020年预算中降低了生活必需品的销售税率，借此发出调整信号，而后在2022年降低并统一了关税）。我们关注的重点是提高税收效率和公平性。我们通过转移定价等立法改革堵住了税收漏洞，统一了全国税务管理，打击逃税行为，统一税率以限制多种套利交易。在支出方面，我们在扩大社会安全网的同时提高了其针对性，努力偿还拖欠款，并且多年来首次增加了资本支出。
其次是通过实际成果取得信任。提高财政收入的战略见效了：约旦在2022年8月就实现了当年的所得税目标；2023年第一季度，国内财政收入同比增加了9.1%，主要得益于所得税和利润税。由于国内财政收入高于预期，约旦2022年财政产生的基本赤字优于IMF的计划目标。说这项计划执行得完美无缺，其实并不准确；但我们没有提高普通公民的税率，而是确保那些有能力纳税的人缴纳了他们应缴的税款。这给财政收入带来了实实在在的好处，随之而来的是社会变得更加稳定。这是好政策做好事的实例，而且越是渐进性的政策就会越有效。
再次是灵活应变，同时着眼全局。在财政部内部，我们的首要目标始终是保持宏观经济稳定，但经济运行背景很重要，而且背景极易受到影响。例如，我们的IMF规划率先在内部设置了新冠疫情调整因子和其他适应性特性。这使得约旦在2023年6月提前实现了中期贷款规划目标。
不过，在当前的全球体系中经受住了考验，并不等于实现了繁荣——约旦正面临着许多挑战。例如，全球利率上升意味着约旦所得税收入的增加部分将用于支付更高的偿债成本，而不是用来改善公共服务。我认为IMF有责任继续保持领导地位，引领金融体系努力适应全球变化。这里提出几点建议。
为IMF提出几项目标
当今的国际金融机构是在第二次世界大战后的废墟上建立起来的。因此，这些机构存在的基础是被动反应，而非采取预防性行动。这些国际金融机构往往只在冲击过后才为某国筹集资金，由此导致的结果是事后实施援助，而不是事先采取结构性措施，增强各国的抗冲击能力。各国政府往往在中产阶层陷入贫困之后才出手援助，而不是努力预防贫困的发生；新兴市场则需要预先规避风险的工具，这比事后处理更具成本效益。
第一，IMF应增加预防性工具。约旦近年来的经验表明，如能大规模推广这种做法，可以取得不俗的成效。新冠疫情暴发之初，按照阿卜杜拉二世国王陛下的指示，我们增加投资，改善了小麦储存设施并提高了储备缓冲标准，从而避免了大多数国家在疫情过后遭遇的全球粮食供需冲击。这让我们成功地避开了俄乌战争和其他价格波动带来的一些高成本影响。此外，我们还针对计划外的疫情支出设置了调整因子，并且能在疫苗接种和治疗方面增加支出。IMF应将类似的调整因子系统性地纳入其规划之中。
第二，假如国际金融机构支持全球化，就必须提供能够应对全球化挑战的缓冲。我们不能假定一个不平等的全球体系会奇迹般地平均分摊各种冲突的溢出效应和成本；我们必须寻求全球解决方案。正如IMF总裁克里斯塔利娜•格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）提醒我们：“俄乌战争意味着非洲的饥饿。”但在筹集资源时并没有兼顾需求和可得性。
第三，经济整体稳定是保障家庭稳定的必要条件，但不是其充分条件。各国政府应采取更积极主动的方法，确保中产阶层可以获得更好、更负担得起的缓冲，而不是在危机过后才去扩大社会安全网。例如，住房按揭贷款的增加给家庭带来压力，必须在出现大范围违约之前采取补救措施。
第四，国际金融机构必须承载与当今世界政治无关的机构记忆。随着政府的更迭，国际金融机构必须不断提醒国际社会持续关注那些顽症痼疾，不能总是在调配资源时被燃眉之急牵着鼻子走。国际社会不应仅仅因为新闻媒体将注意力转向别处，就放弃了约旦境内的叙利亚难民。约旦因致力于全球公益而蒙受经济损失。
最后一点，IMF必须赋权各国主导本国的改革议程，一如其在约旦的做法。在约旦，公平的渐进式财政政策一旦实施，就发挥了作用。这不涉及什么精神或理论。事实证明，最公平的政策——有利于国家利益、而非个人私利的政策——也是在财政上最可行的政策。
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