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在IMF 80周年之际，其历史为未来的国际风险管理提供了经验教训
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哈罗德 • 詹姆斯（Harold James）是普林斯顿大学历史和国际事务教授，也是IMF的历史学家。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
1944年，联合国货币和金融会议于7月在新罕布什尔州的布雷顿森林举行。该会议对各国如何应对全球性的集体挑战做出了有力的表述。那时，世界历史即将迎来一个新的时代：一个持续复苏、普遍繁荣、活力增长、远离危机和政治稳定的时代。至今，布雷顿森林仍能给我们启示。政策制定者和学者们经常尝试复兴、重塑或再造该体系。
首先，该会议的基础是一个宏大的政治愿景，也即繁荣与和平是不可分割的——正如，美国财长亨利·摩根索（Henry Morgenthau Jr.）所说。二者缺一不可，否则都不可能实现。这一信息被发出时，整个世界已经遭受了战争的蹂躏：与第一次世界大战相比，第二次世界大战更具全球性。全新的世界秩序从战争中汲取了教训：全球的经济崩溃与大萧条如何引发了致命的冲突；随之而来的政治激化；以及全球分裂为相互竞争的不同阵营。
其次，当时设想了一种用于管理世界货币事务的精巧经济机制。各国有义务遵守汇率规则，如果其汇率受到威胁，则可得到IMF的支持——IMF被设计为一个信用合作机构或保险机制。其思想基础是对大萧条的一种解释，即大萧条来源于不受限制的资本流动（也即所谓的“热钱流动”）。布雷顿森林机构的创始者们坚信，这种动荡不应再次发生；而《基金组织协定》也规定，即使在贸易自由化转型的过程中，也应继续维持资本管制。
从愿景到实现
这些政治和经济上的基础后来瓦解了，布雷顿森林体系的宏观愿景并未按照其创始人所设想的那样得以实现。该体系曾被设想为一个真正的全球性制度，但苏联（其在会议上拥有很大的代表性）决定不批准《基金组织协定》。IMF被排除在“马歇尔计划”之外——该计划是美国大力推动的欧洲重建计划。世界被铁幕分割成了两个部分。在最初的几年中，IMF甚至似乎萎缩了。实际上，IMF是在1956年的安全危机和金融危机交织的情况下才获得了生命力——当时，美国对英、法两国在苏伊士运河危机中的干预感到震惊，而欧洲大国则面临着巨大的财政压力。
当时，各方几乎立即开始了关于储备是否充足、流动性是否足够的讨论。经济领袖们找到了临时性的解决方案。到了1960年代，在各国努力制定国际货币体系的改革计划时，人们开始抱怨其看不清布雷顿森林的整体愿景，而只能看到局部问题。
1970年代布雷顿森林体系的重塑，也来自于安全挑战与经济金融问题的同时出现。布雷顿森林体系的基本规则——平价制度（其规定了汇率）——在石油生产国提升油价并施加更多政治影响力的背景下崩溃了。各国感到脆弱，民主国家承受着压力。作为回应，IMF推出了一套新的程序（即“石油贷款”），利用借款资源支持受能源价格上涨冲击的发展中国家。
资本流动也带来了新的脆弱性。1982年，一场债务危机（在拉丁美洲尤为明显）威胁到了全球金融体系的稳定。当时，IMF开始以新的方式运作：既作为最后贷款人，也作为救助计划的协调人——在这些救助计划中，各国需要做出调整，而银行则被要求提供新的资金来开展自救。
最后贷款人
在布雷顿森林体系创建的50年后，IMF时任总裁米歇尔·康德苏（Michel Camdessus）将墨西哥比索危机称为“21世纪的第一场金融危机”。这场危机爆发之前，一波前所未有的资金涌入了中等收入国家。1994年的危机与1982年的拉丁美洲冲击大不相同——后者同样是由墨西哥的问题引发的。当时，墨西哥证券的外国持有者非常多元化，而不是相对有限数量的银行。在总统选举年发生大规模叛乱和重大政治暗杀事件后，经济过热和政治混乱引发的担忧迅速汇聚，而外国持有者对此快速作出了反应。这种情况下，庞大的多样化债权人群体无法被整合起来提供新的资金。这个问题的一个显然的答案是建立一个由IMF协调和执行的主权破产机制，但这一直难以实现。只存在一种次优的解决方案，即投入大量新资金——这是应对资本流动波动危机的主流思想。
当时，具体的危机在一定程度上是由IMF的规划解决的，但IMF自身没有足够的资源单独作为最后贷款人发挥作用。墨西哥还需要美国提供大规模的双边援助，形式是从汇率稳定基金中提供200亿美元——该基金是大萧条时期成立的、几乎已被人们遗忘的一个安排，它使美国政府能够方便地避免向不友善的国会提出申请。这次援助引发了争议，一些政策制定者认为IMF不应该为了避免其他国家受到不利影响而对一国贷款。
1990年代中期，人们认识到，考虑到资本市场的规模，传统的救助机制可能已不足以应对危机。1997至1998年的亚洲危机进一步强化了这种观点，当时，所有的救助方案都需要IMF和双边资金共同支持。
这种观点的政策影响在1995年6月于加拿大哈利法克斯举行的七国集团首脑峰会上显现了出来：该会议试图在（即将被人们普遍称之为）“全球化”的背景下重新定义IMF的任务。该峰会的公报呼吁IMF建立基准和程序来及时发布关键的经济金融数据。
作为回应，IMF于2001年成立了货币与资本市场部，旨在“在IMF的概念工作中发挥核心作用”——同时，IMF将之前的《新兴市场融资报告》和《国际资本市场报告》合并，开始发布新的半年刊《全球金融稳定报告》。
从1990年代开始，国际风险的管理不再具有一套明确且简单的规则，也不再拥有一个中心性的机构。监督与危机管理都是由多个机构完成的，它们的职责相互重叠，且存在多个新资金的来源。在其金融部门监督中，IMF使用了由巴塞尔银行监管委员会制定的方法论——该委员会最初只代表工业国。在亚洲，东南亚国家联盟建立了一个与之平行且相互补充的监督机制。2000年清迈倡议下的双边货币互换旨在对IMF的运作形成补充。
因此，需要开展更多的协调。国际社会对亚洲危机的一个回应是成立了金融稳定论坛（FSF）；2009年，该论坛得以加强并更名为金融稳定理事会（FSB）。而救助机制则演变成了“全球金融稳定网络”，其中，资金提供方通过区域融资安排开展合作。2009年的二十国集团伦敦峰会重复了布雷顿森林体系的一个关键举措，将权力从运行FSF的中央银行转移到由更多国家政府控制的全新FSB。
风险管理的经验教训
这种全球金融风险管理的复杂化带来了若干经验教训。
首先，对稳定的威胁可能来自任何地方。在1994至1995年的墨西哥和1997年的亚洲金融危机（其在之后于1998年波及巴西和俄罗斯）之后，人们普遍认为，开放资本流动的新兴市场将产生冲击。IMF并不对美国和英国开展金融部门评估规划，而在2007年金融危机爆发后，这两国被证明正处在危机的震中。IMF长于发现外围国家对他国造成的威胁。例如，在2006年底，IMF工作人员对中欧和东欧的潜在资本市场危机开展了模拟。回想起来，这次模拟似乎是投机性攻击的一个不准确版本——在这一投机性攻击中，匈牙利似乎在2008年短暂成为了全球新风险的传染中心。这种预期帮助解释了2008年匈牙利规划的批准速度和规模。但IMF的预见能力是有限的：它没有预见到由美国按揭抵押贷款市场和金融体系引发的更大冲击。
其次，威胁的程度取决于关联程度，而这可能难以精确地提前确定。2008年全球金融危机的严重后果引来了各界的严厉批判，包括来自IMF独立评估办公室的批判。其认为，IMF由于“严重的集体思维”而在其主要目标上“未能达标”；其被特定的思想所主导；且其存在一种普遍的心态，即大型发达经济体不太可能爆发重大的金融危机。”作为对这种批判的回应，IMF推出了2012年《综合监督决定》，将之前的双边和多边监督工作结合了起来。特别是，溢出效应报告最初重点关注的是主要经济体形势造成的影响，之后，其转向了对系统性关联的思考。
第三，关联性的确切特征通常并不透明。在一个若干机构运作其中的体系中管理复杂的问题，并不一件容易的事。谁负责整体状况，谁又负责具体细节？微观审慎与宏观审慎之间的联系仍然是脆弱性的关键来源。在金融全球化的浪潮中，银行资产负债表到底是什么样的？其与表外机构的联系是什么？这些都是单个银行的主管当局可以分析的问题，但其不总能（也不可能）被提交给诸如IMF的国际机构。（实际上，《基金组织协定》免除了各国政府提供有关特定机构的数据的责任。）
因此，问题持续存在。从某种意义上说，出席巴塞尔银行监管委员会的主管当局知道的更多：他们可以很清楚地看到每个银行的具体情况。在广泛层面上的全局法能够看到“树林”的全貌，但无法真的就每一棵树木开展调查。
第四，长期挑战可能会即刻对稳定造成威胁，因此必须得以解决。气候变化（或许更广泛而言，是人类活动造成的损害）是一个日益严峻的艰巨挑战，需要我们迅速采取行动予以应对。我们有理由对目前的努力感到失望，且近期第28届联合国气候变化大会（COP28）被广泛认为力度不足。在这个方面，一个先前未得到充分重视的历史教训十分重要。一种现象除非得到准确的测量，否则将仅停留在抽象的讨论、紧张和担忧之中。提供成本数据，对于就各方寻找解决方案达成共识至关重要。
在布雷顿森林体系的时代，世界银行和IMF可能对一种情况形成与现在不同的看法，因为国民收入核算的框架在很大程度上是在工业国发展出来的，其目的是应对动员战争资源的挑战。而在今天，当报纸报道一年两次的IMF-世界银行会议时，它们关注的是对GDP开展的评估。它们认为GDP十分重要，因为IMF仍将该指标放在中心位置。但在考虑生物圈时，GDP并不是一种资产，而是一种消耗——它侵蚀而不是增强了国家的长期财富。
第五，安全问题也可能破坏金融稳定。在我们如今生活的世界上，安全问题（通常被宽松地描述为“变化的地缘政治”）在经济新闻中占据了主导地位：不论是欧亚大陆西端关于俄罗斯天然气供应和定价的讨论，还是在东端关于中国台湾省和中国南海的紧张局势，都是如此。布雷顿森林体系的一个未被广泛认识的特点是：在以IMF和世界银行为一方，以及以联合国组织为另一方的双方之间，存在着一种平行的关系。当时，布雷顿森林机构中份额最大的五个成员国与安理会的五个常任理事国相同，包括美国、苏联、中国、英国和法国。当苏联未能加入时，这种对称性就被打破了。
2022年俄罗斯入侵乌克兰后的战争长期持续，促成了一种新型的IMF规划项目，即与仍处于战争中的国家达成的协议。意向融资项目需要做出调整，以考虑面临“异常不确定性”的国家的特殊性。该规划项目还需要双边债权人以意向融资的方式提供保障，即异常的不确定性一旦得以解决，他们就将提供债务减免。乌克兰的苦难为1944年的教训提供了新的启示，即安全或政治军事问题需要与经济金融挑战一同解决。随着俄乌战争已扩展至世界各地（且以苏丹最为突出），冲突而不是繁荣被全球化了。对于因冲突造成的不确定性来说，寻找充分的答案是抛弃零和思想的关键一步——而正是这种思想，在过去曾使世界陷入灾难。
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