税收的艺术

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为什么提高财政收入对发展至关重要

所有政府都需要资金。道路需要修建，学校需要配备师资，医院需要物资供应，法院需要经费，公共安全需要保障。这些公共的商品和服务是经济和社会得以良好运作的支柱。政府固然可以举债或接受外援，但最可持续的资金来源仍是税收。

然而，提高税收收入并非一项单纯的技术性工作。政府必须谨慎行事，达到一种平衡。一方面，财政收入必须足以支撑公共服务、履行公共义务。另一方面，税率过高、税制设计不当或征管混乱都会抑制投资、创新和经济增长。

这种平衡已变得愈发难以实现。如今，许多国家的公共债务高企、财政赤字庞大，而支出需求却不断增加。人口老龄化和贫困问题依然令人担忧，政府在教育、医疗、数字基础设施和气候韧性等领域面临着越来越大的资金投入压力。这就需要更多的公共资源——但在不扼杀增长的前提下提高收入是一项巨大的挑战。

各国以可持续、高效和公平的方式、通过税收筹集公共资源的过程被称为“国内收入调动”。这一过程是发展的核心，因为它决定了政府是否能够为重点事项提供资金，减少对外部援助的依赖，并有效应对各种冲击。

收入动员是一个深刻的政治问题。关于由谁纳税、纳多少、以何种形式纳税的决定触及了国家与公民之间社会契约的核心。由于没什么人喜欢税收，因此改革不仅需要合理的经济设计，还需要谨慎的政治管理。归根结底，成功取决于信任——相信税收制度的公平性，相信政府会将税收收入明智地用于公共利益。这就是税收的艺术。

研究表明，一个实用的基准是：各国的税收收入至少应达到其GDP的15%。一旦低于这一水平，政府效能、金融发展和经济增长将陷入停滞。但如今，仍有70多个发展中经济体的税收收入不到GDP的15%。这制约了发展，也使政府在经济冲击面前更为脆弱。

但好消息是，许多发展中经济体仍有尚未挖掘的税收收入潜力。估计显示，通过设计合理的税制改革，这些经济体可额外增加相当于GDP 4%到5%的收入。牙买加、马尔代夫、摩洛哥、尼泊尔、卢旺达和乌兹别克斯坦等国近期的情况已表明，即使所处环境充满挑战，依然可以实现税收收入的显著提高。

税收的种类

随着时间推移，各国往往会从狭窄且具有扭曲性的税收转向更宽泛且更高效的税收。从历史上看，关税等贸易税曾是发展中经济体的重要收入来源，因为这类税在边境相对容易征收。自20世纪中叶以来，受全球化和贸易自由化推动，全球范围内贸易税的比重持续下降，但在许多发展中经济体，贸易税仍占税收收入的约四分之一。然而，过度依赖关税会抑制贸易、推高消费者价格，并减缓经济的一体化进程。

现代税收体系更加依赖消费税、所得税和财产税。增值税（VAT）已成为全球税收体系的主力税种，即使在许多中低收入国家，增值税收入也占到了税收总收入的三分之一以上。增值税的效率相对较高，因为其对消费广泛课税，同时允许企业抵扣投入品的已缴税款，从而减少供应链的税负累积效应。

针对产生社会成本的商品（如烟草、酒精），或对环境造成危害的商业活动（如燃烧化石燃料），增值税通常与特种消费税配套进行征收。这些税收既能增加财政收入，又能改善公共卫生与环境状况。

企业所得税在发展中经济体发挥的作用同样重要，尤其是作为对大型企业和跨国公司所得利润进行征税的一种途径。然而，企业税正面临国际税收竞争和利润转移的压力——企业将利润转移至低税辖区。这使得企业税制改革日益复杂，凸显了国际协调的必要性。

相比之下，个人所得税对发展中经济体收入的贡献通常较低。这反映出发展中经济体的若干结构性因素：中产阶级规模较小、非正规部门规模庞大、自雇就业普遍存在，以及正规金融部门发展有限。即便如此，相关情况仍有可能得到改善。例如在非洲，自2000年以来，个人所得税与GDP之比几乎翻了一番。强化这类税收，不仅关乎财政收入，而且对提高税收的累进性（即高收入者缴纳的税款在其收入中的占比更高）具有重要意义。

最后，在多数发展中经济体，针对土地和不动产征收的财产税仍远远没有被充分使用。这些税种难以避税，对于提高地方政府的财政收入尤为有效。然而，它们也常面临政治阻力和征管方面的难题，例如不动产登记系统过时等。

税收设计

良好的税收设计旨在提高财政收入，同时尽可能减少经济扭曲和不公平性。其核心原则是税收中性：税收应尽可能少地干预社会主体在劳动、储蓄、投资和消费等方面的经济决策。在实践中，这通常意味着广泛的税基和适中的税率。

然而，大多数税收体系都偏离了这一理想状态。各国政府频繁出台各种免税、扣除、减税和特殊安排——统称为“税收支出”。虽然这些措施中的一部分具有合理的政策目标，但其累计成本往往很高，在许多国家已相当于GDP的3%到4%（约为税收总收入的四分之一）。

并非所有税收支出都是有害的。简化小企业税制可以降低遵从成本；针对低技能劳动者的定向税收减免有助于促进就业。但如果税收优惠未经仔细评估就被广泛推行，则会带来问题。设计不当的税收减免政策可能造成经济扭曲、损害公平，并增加税制复杂性——既增加政府的征管难度，也使纳税人更容易避税。

定期评估和信息透明至关重要。政府必须评估每一项税收优惠政策是否实现了预期目标，以及其是否为当前最有效的政策工具。

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从政策到实践

再好的税收政策，若缺乏有效的执行，也会落空。薄弱的税收管理可能会侵蚀收入、损害公平、抑制投资，并破坏公众对税制的信任。

许多发展中经济体面临征管能力有限和非正规部门规模庞大的困境，大量企业和劳动者游离于税收体系之外。税收不遵从是一大挑战，仅增值税收入流失一项在发展中经济体就已平均达到GDP的约3%。

然而，不加区分地扩大纳税人登记范围往往效果有限，因为许多非正规运营者收入过低，本身就无需缴税。更成功的策略包括：由大型中介机构（如雇主或银行）从源头实施代扣代缴；基于风险开展审计，并将税务执法力量集中于高风险纳税人；以及推进数字化改革，包括电子申报和缴税、实时发票管理和数据分析。人工智能应用等数字技术的进步为提升遵从性、降低行政成本提供了有力的工具。

清晰简洁的税法同样重要。复杂的税制和频繁变更的法律会带来不确定性，并滋生腐败。许多国家仍需加强税收征管的基础：开展投资来提高员工队伍的技能，实现组织结构的现代化，以及加强治理能力。

我们从各国实践中总结出三条普遍的经验：

第一，坚持系统思维。税负水平、税收结构、税制设计和税收征管紧密关联。孤立的改革——比如开征新税种却不同时强化征管——很难产生持久的效果。

第二，保持耐心。税收能力建设需要时间。通过预扣税或通胀指数化等措施可以快速取得效果，但要实现长期改善往往需要多年的持续努力。成功的国家都是循序渐进推进税收改革、并在不同的政治周期中保持改革势头的。政策不稳定或危机很容易让过往的努力成果付诸东流。

第三，国际合作可以发挥一定作用——但还不够。信息交换、税收协定，以及全球企业税协议具有重要价值，尤其在日益一体化的世界中。但它们无法替代强大的国内制度。对国际解决方案期望过高可能会分散对国内关键改革的注意力。

政治与信任

国内收入调动的核心在于信任。当民众认为税收是随意的或存在腐败时，纳税遵从性就会下降。而当他们将税收视为对共同繁荣的贡献——用于资助学校、医院、基础设施和社会保障时，支持度便会提升。加强这种信任或许是国内收入调动中最艰难的环节，但也是最重要的一环。

透明性、问责制和清晰的沟通至关重要。归根结底，缴税不应视为个人财富的损失，而应视为对共同未来的投资。唯有如此，国内收入调动才能真正成为可持续发展的坚实基础。

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凯瑟琳 • 贝尔（Katherine Baer），IMF 财政事务部助理主任。

鲁德 • 德穆伊 (Ruud de Mooij) ，IMF 财政事务部助理主任。

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文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

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