产业政策与增长战略的三难困境

Source details

Canonical URL

产业政策与增长战略的三难困境

Other formats

• Markdown version
• Structured JSON version
• Bundle manifest

Bibliographic details

• Authors: RUCHIR AGARWAL
• Published: September 18, 2023

概述与背景

• 许多国家在加强产业政策，讨论重新集中于政府对战略企业和行业的支持，以应对新冠疫情、疫苗本国主义、全球供应链混乱、净零排放转型和地缘政治竞争等挑战。
• 美国、欧盟、日本和其他经济体正在通过大规模财政激励和补贴推动半导体、清洁能源、电池等关键产业发展。
• 美国实例要点：
  • 超过90%的先进芯片来自中国台湾省。
  • 《创造有利半导体生产的激励措施和科学法案》（“芯片法案”）：总额2800亿美元，其中拨款390亿美元用于先进半导体制造。
  • 拜登政府计划到2030年至少建成两个半导体制造集群。
  • 《降低通货膨胀法案》中包括3700亿美元清洁能源补贴。
• 其他要点：
  • 日本向57家企业提供了超过5亿美元的补贴以鼓励国内投资。
  • 欧盟从其新冠疫情复苏基金中拨出1600亿欧元用于数字创新（如芯片）、电池和气候适应等。

产业政策的定义与目标

• 定义：政府通过补贴、税收优惠、基础设施建设、保护性法规和研发支持等措施，针对特定行业、企业或经济活动来塑造经济的举措。
• 产业政策常被纳入国家增长战略，并包含相互竞争的目标：
  • 可持续经济增长
  • 金融和财政稳定
  • 培育“本国冠军”（国家安全、就业、振兴落后地区、改善制造业形象等）

增长战略的三难问题（框架与三种策略）

• 基本结论：在经济增长、金融财政稳定与培育国家冠军三者之间存在三难困境——追求任意两个目标通常需要部分牺牲第三个。
• 策略A：支持安全领域冠军
  • 优先任务：金融和财政稳定
  • 同时对安全领域国家冠军给予支持
  • 强调国家安全、审慎与韧性，放弃更积极策略的潜在好处
• 策略B：支持大胆的冠军
  • 优先任务：经济增长与培育敢于冒险的国家冠军
  • 代价：可能较少关注稳定，承担更多风险，或削弱效率与治理，带来金融体系和财政上的成本
  • 政府愿意用更高的不稳定风险换取更高的增长
• 策略C：公平市场资本主义
  • 优先任务：稳定与经济增长，不注重培育国家冠军
  • 强调：充满活力的市场经济、自由准入、公平和竞争性的市场运营
  • 对某些国家安全目标，提供基于开放和公平贸易的多元化全球供应链路径，以避免经济军备竞赛
• 实务要点：
  • 选择并非非此即彼，而是在三者之间寻找连续范围内的平衡点。
  • 哪种方法最好取决于背景：经济状况、金融体系健康、选举压力与地缘政治环境。
  • 从提高效率角度看，策略C可能更有利，但政府常被培育国家冠军的诱惑所驱动。

政治与心理驱动因素：为何领导人青睐国家冠军

• “增长焦虑”与短期压力：
  • 国家领导人面临维持政治地位、提供就业和确保社会稳定的即时压力，可能更倾向于追求短期可见成果。
  • 焦虑促使领导人专注眼前问题，可能牺牲长期目标，从而偏好能马上带来增长的特定产业或企业。
• 对不稳定的恐惧：
  • 国家安全担忧（对关键资源的外部依赖）、害怕违约或丑闻等，使领导人更倾向于支持安全领域的国家冠军以获得对结果的控制感。
• 结论性观察：政治和心理因素往往导致领导人即便理解长期成本，仍倾向于培育国家冠军。

案例与经验教训

• 成功示例（常被引用）
  • 空中客车（Airbus）：1960年代后期在欧洲成立，依靠政府补贴、吸收损失承诺和开发成本融资，最终成为强有力的竞争者。
• 失败或受限示例
  • 中国商飞C919（COMAC）：
  • 中国对COMAC投资了高达700亿美元。
  • 项目因监管、技术和供应链障碍被推迟了五年。
  • 2020年特朗普政府对中国实施了出口技术零部件的特殊许可要求，进一步加剧延迟。
  • C919尚未获得中国以外任何主要航空主管部门的认证，部分原因是安全问题。
  • 结论：大规模投入并不必然确保国际竞争力或成功，产业政策不是万能药。
• 系统性风险：
  • 多国为培育国家冠军在补贴和保护方面开展逐底竞争，降低单个国家成功概率并可能破坏全球经济稳定。
• 观察性引语：
  • 劳伦斯 • 萨默斯称：“我担心的是，从事产业政策的人喜欢产业政策。”——提示需要在产业政策爱好与谨慎之间取得平衡。
• 比喻结论：产业政策如烹饪中的盐——少量有益，过量则有害，长期则可能损害健康。

政策启示（基于文中分析）

• 在制定产业政策时应谨慎平衡三重目标：经济增长、金融与财政稳定、以及培育国家冠军。
• 需评估政治压力与短期激励如何影响决策，并防范“增长焦虑”导致的短视政策选择。
• 鼓励考虑开放、公平和多元化的全球供应链作为实现国家安全与增长的一种替代路径（适用于寻求减少对单一来源依赖的情形）。
• 认识到产业政策存在成功与失败的双重可能性：支持须伴随治理、监管与风险管理的加强，以降低财政和系统性风险。

本文由鲁奇尔 • 阿加瓦尔（RUCHIR AGARWAL）撰写，最初于2023年3月在《金融与发展》在线频道刊载。