Le climat, l’environnement et le FMI

le 7 avril 2016

La stabilisation des niveaux de concentration des gaz à effet de serre dans l’atmosphère exigera, au cours des prochaines décennies, une transformation radicale des dispositifs de production d’énergie dans le monde. Les instruments budgétaires (comme la taxe sur le carbone) constituent les moyens les plus efficaces pour répercuter les coûts environnementaux sur le prix de l’énergie et promouvoir la mise au point de techniques de production plus propres. Ils offrent en outre une précieuse source de revenus (permettant en particulier de diminuer d’autres charges fiscales). Les politiques budgétaires ont également un rôle important à jouer pour relever d'autres défis écologiques tels que la mauvaise qualité de l'air et la congestion urbaine. Fixer le juste prix de l’énergie présente de grands avantages pour les finances publiques, l’environnement et la santé, et l’initiative peut être prise sans avoir à attendre des décisions d’envergure internationale. Le contexte actuel, caractérisé par la chute des cours de l’énergie, les pressions budgétaires et les engagements en faveur de la limitation des émissions de l’accord de Paris de 2015, est propice à une réforme. 

Le changement climatique est devenu un enjeu primordial de politique internationale. Conformément à son mandat et à son domaine de compétence, le FMI centre sa réflexion sur les enjeux budgétaires, financiers et macroéconomiques. Il donne également des conseils (par exemple grâce à l’assistance technique fournie aux pays membres) pour la bonne élaboration de réformes budgétaires et de réformes des méthodes de fixation du prix des émissions de carbone, qui visent à promouvoir plus largement une croissance plus verte, particulièrement en ce qui concerne les aspects pratiques liés à la détermination de prix appropriés dans les secteurs de l’énergie et des transports afin de refléter le coût pour l’environnement.

Répercussions budgétaires

Les redevances globales sur les gaz à effet de serre, comme la taxe sur le carbone, sont l’instrument le plus efficace pour encourager une moindre consommation d’énergie et le choix de combustibles plus propres. Les taxes carbone peuvent aussi mobiliser un volume important de recettes publiques. Elles sont un prolongement pratique du dispositif administratif existant en matière de taxes sur les carburants et elles peuvent défendre les intérêts nationaux vu leurs avantages pour la santé et autre retombées positives. Les prix des émissions peuvent être alignés sur les engagements en matière d’atténuation. 

Les systèmes de plafonnement et d’échange des droits d’émission sont une autre option, mais en général, ils devraient être conçus sur le modèle fiscal en étant assortis de dispositions de recouvrement des recettes et de stabilisation des prix. 

Élaborer une riposte

Pour définir une politique budgétaire d’atténuation du changement climatique, de nombreux éléments sont à prendre en compte :

  • le niveau approprié de pression fiscale et l’assiette adéquate, et le traitement des biens échangeables;
  • l’utilisation des recettes et l’équilibre entre la taxe carbone et les autres impôts;
  • les politiques technologiques et le traitement des produits forestiers et des autres émissions non liées à l’énergie;
  • les possibilités de réforme des taxes et de la réglementation énergétiques préexistantes;
  • les mesures à prendre afin de faire face aux répercussions sur les ménages et entreprises vulnérables;
  • la coordination internationale (par exemple, à la faveur de dispositifs de prix plancher du carbone).

Ces éléments font partie des problématiques examinées dans la déclaration de la Directrice générale sur le rôle du FMI dans la gestion du changement climatique, dans une récente note de réflexion (Staff Discussion Note) et dans deux ouvrages publiés par le FMI : Fiscal Policy to Mitigate Climate Change: A Guide for Policymakers et Implementing a US Carbon Tax: Challenges and Debates.

Les mesures d’atténuation des changements climatiques ont un impact sur la croissance économique des pays, leurs niveaux d’épargne et d’investissement, les flux de capitaux et les taux de change. Les analyses des services du FMI suggèrent néanmoins que ces coûts restent gérables si les politiques assurent la stabilité des prix et s’adaptent à l’évolution des connaissances et de la situation économique, et qu’elles soient mises en œuvre de manière globale et équitable et accompagnées d’une réforme budgétaire plus vaste.

S’agissant du financement climatique, en 2011 les services du FMI ont participé, en collaboration avec la Banque mondiale et d’autres instances, à une étude du G-20 sur l’efficacité, le potentiel de recettes et la gestion d’un large éventail de mesures budgétaires pour mobiliser 100 milliards de dollars en faveur de projets climatiques dans les pays en développement. L’étude comportait des analyses sur la taxation des émissions des transports maritime et aérien internationaux, et sur une série d’instruments budgétaires nationaux (taxes carbone et autres).

S’agissant de l’adaptation au climat, le FMI aide les petits États et d’autres pays à renforcer les dispositifs de gestion des risques de catastrophes macroéconomiques, à déterminer la combinaison appropriée de dispositifs de protection et de transferts de risques à la faveur de formules d’assurance ou d’instruments des marchés financiers, et à adapter les politiques d’investissement et de croissance pour consolider la résilience. S’agissant de la résilience du secteur financier, les services du FMI appuient les initiatives encourageant l’information systématique liée au climat, les exigences prudentielles et les tests de résistance (par exemple, définition de règles d’information sur les risques climatiques, pratiques optimales en matière de tests de résistance sur les risques climatiques, accompagnement du travail sur des exigences prudentielles cohérentes à l’échelle mondiale pour le secteur des assurances, et renforcement des capacités pour le développement de marchés et d’instruments pour gérer les risques climatiques).

Autres travaux du FMI liés à l'environnement

Il y a largement lieu de réformer les systèmes fiscaux pour gérer beaucoup plus efficacement les vastes problèmes environnementaux et connexes qui peuvent peser lourdement sur la croissance économique, tels que l’impact de la mauvaise qualité de l’air sur la santé et la productivité ou les graves congestions des grandes agglomérations urbaines. Les principaux enjeux sont la restructuration des régimes existants d’imposition de l’énergie de manière à viser directement la source des préjudices environnementaux (par exemple en taxant les émissions ou la conduite sur des routes encombrées plutôt que la consommation d’électricité ou encore les ventes de voitures), un meilleur alignement des taux d'imposition sur l'ampleur des préjudices environnementaux, et enfin la résolution des problèmes pratiques liés à une augmentation des prix de l’énergie et des transports.

De précédentes études du FMI énoncent les principes fondamentaux  de conception de la fiscalité verte et mettent l’accent sur les études des cas du Chili et de Maurice. Un rapport de 2014 du FMI (qui couvre plus de 150 pays) fournit des estimations pour une taxation des combustibles fossiles qui tient compte de la pollution et des autres répercussions environnementales de l’utilisation de l’énergie, tout en soulignant les importants avantages pour l’environnement, les finances publiques et la santé qui découleraient de la réforme fiscale, de même que le rôle essentiel qu’auront à jouer les ministères des Finances pour assurer la gestion et une utilisation efficiente des revenus.

Une récente publication du FMI estime l’ampleur des subventions aux sources d’énergie fossiles à environ 5.300 milliards de dollars à l’échelle mondiale pour 2015. Ce chiffre comprend aussi bien les coûts budgétaires directs que les subventions implicites découlant du fait que les préjudices environnementaux ne sont pas répercutés et que l’énergie n’est pas taxée au même taux que les autres produits de consommation. Un précédent ouvrage se base sur des études de cas pour donner des orientations pratiques (par exemple sur des instruments mieux ciblés et plus largement disponibles pour la protection des pauvres) pour la mise en œuvre d’une réforme des prix de l’énergie. La réduction des subventions de ces produits pourrait permettre de diminuer considérablement les émissions de gaz à effet de serre dans beaucoup de pays, tout en permettant d’abaisser les déficits budgétaires.

D’autres récents travaux examinent les possibilités d’une tarification plus efficiente de l’eau.

Pour plus de renseignements sur les activités du FMI en matière d’environnement, veuillez consulter le site www.imf.org/environment.