Les déclarations de fin de mission

France -- Déclaration de fin de mission, 2008

le 8 août 2008

La France est bel et bien « en mouvement », mais les vents contraires de la conjoncture internationale ont pris de l'ampleur. L'heure est venue d'accélérer encore la mise en œuvre d'une stratégie ambitieuse qui placera le pays sur un sentier de croissance plus élevée, tout en prenant des mesures décisives pour préparer les finances publiques à l'avenir.

1. La priorité est de trouver la réponse à apporter aux chocs actuels afin d'en atténuer l'impact et de favoriser l'ajustement rendu nécessaire par un nouveau contexte mondial. Le monde, y compris la France, est actuellement confronté à des difficultés économiques délicates. Les turbulences financières, toujours d'actualité, et le niveau élevé du prix du pétrole et des matières premières ont pesé sur la croissance et fait progresser l'inflation. Dans le cas de la France, ces chocs appellent, selon nous, cinq grandes mesures :

• d'abord et avant tout, il convient de faire avancer rapidement les projets de réforme pour libérer l'économie de ses entraves structurelles. L'intensification de la concurrence, la réduction des rentes de situation et des marges ainsi que la hausse de l'emploi sont les meilleurs moyens d'améliorer le pouvoir d'achat, de tempérer l'inflation et de stimuler la croissance. Ces moyens sont pertinents à la fois au regard de la conjoncture actuelle et des perspectives à plus long terme ;

• deuxièmement, il faut reconnaître que l'augmentation du prix des carburants et des matières premières reflète, dans une large mesure, une évolution structurelle des prix relatifs. Des signaux-prix clairs sont donc indispensables pour promouvoir l'adoption de comportements appropriés et les mesures de protection doivent cibler exclusivement les ménages les plus défavorisés;

• troisièmement, il faut veiller à ce que les chocs affectant actuellement les prix ne débouchent pas sur un regain généralisé de l'inflation, ce qui suppose d'éviter les effets de second tour induits par les salaires ;

• quatrièmement, il convient de remédier aux conséquences regrettables des reports répétés de l'assainissement des finances publiques. Faute d'avoir procédé à des ajustements suffisants en période de conjoncture favorable, la France ne peut utiliser la politique budgétaire pour se protéger des chocs négatifs. Elle doit mettre un terme à cette situation en s'engageant résolument dans la voie d'un rééquilibrage budgétaire durable ;

• cinquièmement, il convient d'améliorer la résilience du système financier, tout en poursuivant sa libéralisation et sa modernisation.

2. La croissance s'est ralentie mais l'économie française a fait preuve d'une relativement bonne résilience.

Bien que la croissance du PIB français ait été supérieure aux attentes au premier trimestre 2008, nous prévoyons un ralentissement à 1,6 % en 2008 et aux alentours de 1,5 % en 2009 en raison de la crise financière mondiale, du choc sur les prix de l'énergie et des matières premières, du ralentissement économique dans les pays partenaires et de l'appréciation de l'euro. Au-delà de ces moyennes annuelles, la croissance devrait accélérer et retrouver son niveau tendanciel au second semestre de l'année 2009. Le ralentissement serait ainsi relativement court par rapport à ce que l'on a connu par le passé. Le système financier français a plutôt bien surmonté les turbulences sur les marchés mondiaux, mais la situation reste tendue et les effets sur l'économie réelle restent à venir. Les conditions financières restrictives perdurent, du fait de spreads bancaires qui demeurent élevés et du ralentissement prévu de la croissance du crédit. Si l'inflation a atteint des niveaux élevés au cours des derniers mois, l'inflation sous-jacente (hors produits alimentaires et énergie) a connu une augmentation bien moins importante, impliquant que la contagion des effets de la hausse du prix de l'énergie et des matières premières a été jusqu'à présent largement contenue, ce qui est de bon augure pour l'évolution de l'inflation. En définitive, les risques conjoncturels sont importants mais peuvent être limités par une politique économique appropriée.

3. Dans l'immédiat, il convient de garantir l'efficience économique tout en protégeant les populations vulnérables. Les grands principes qui guideront cette action sont clairement exprimés dans la lettre adressée le 30 mai dernier à la Commission européenne par le Ministre Christine Lagarde. Dans cette lettre, le ministre affirme que le premier objectif doit être de préparer nos économies à un niveau durablement élevé du prix du pétrole, en laissant jouer les signaux de prix de sorte que les entreprises et les consommateurs adaptent leurs comportements. À cet égard, nous ne voyons pas d'inconvénient, sous réserve que les marges de manœuvre budgétaires le permettent, à ce que l'excédent des recettes de TVA soit utilisé pour atténuer les conséquences de la hausse des prix pour les ménages les plus vulnérables. Néanmoins, le gouvernement devrait s'abstenir de prendre des mesures qui ne cibleraient pas exclusivement les plus défavorisés, qui causeraient des distorsions de marché en favorisant certains secteurs ou seraient induites par quelques notions arbitraires de « sur ajustement » des prix de l'énergie. En effet, toute mesure affectant l'ensemble des agents économiques bénéficierait indûment aux ménages à revenus plus élevés, attendu que leur part dans la consommation totale d'énergie est plus importante. Il est de surcroît, difficile de revenir sur ce type de mesures générales. Il serait bon de garder ces considérations à l'esprit lors de l'examen, demandé par le Conseil européen en juin dernier, de la faisabilité et de l'incidence de mesures visant à limiter les effets de la flambée du prix de l'énergie.

4. La loi de modernisation de l'économie (LME) est une étape majeure pour mieux préparer l'économie face aux défis mondiaux et éliminer les rigidités sur les marchés des produits et des services au profit du consommateur. Il est essentiel de ne pas mettre en danger ces avancées et de ne pas céder aux pressions exercées pour affaiblir la LME lors de son processus d'adoption. Ce projet de loi comporte plusieurs points remarquables et intègre des mesures que nous prônions depuis longtemps :

• dans le secteur de la distribution, l'assouplissement des restrictions applicables à l'ouverture d'établissements de commerce de détail et la plus grande négociabilité des tarifs entre distributeurs et fournisseurs permettront une baisse des prix à la consommation. Combinées à des initiatives antérieures, comme la récente loi Chatel, ces mesures devraient assurer une baisse durable des prix de détail de près de 2 %, soit un gain moyen de 1 000 € de pouvoir d'achat par an pour chaque ménage français. Toutefois, l'expérience internationale montre que l'obtention de tels gains est subordonnée à la levée effective de l'ensemble des barrières à la concurrence. Il est, par conséquent, essentiel que le Parlement veille à ce que les autorités compétentes et les critères applicables en matière d'ouverture d'établissements de commerce de détail conduisent à une réelle libéralisation. Parallèlement, afin de garantir l'émergence d'un réel contexte concurrentiel, la nouvelle autorité de concurrence devrait être investie de pouvoirs importants pour démanteler les situations d'abus de position dominante et pour sanctionner les pratiques de prix prédateur.

• nous nous félicitons de la création par la LME d'une autorité de concurrence unifiée aux pouvoirs renforcés. Cette nouvelle autorité devrait être dotée d'effectifs suffisants ; or il semble que les projets actuels ne soient pas tout à fait à la hauteur de ces ambitions. L'autorité de concurrence devrait également être mandatée pour s'exprimer en défenseur actif de la concurrence, une voix aujourd'hui largement absente du débat public français. À ce titre, elle devrait être autorisée à étudier les domaines dans lesquels des réformes pourraient favoriser la concurrence et à publier des rapports périodiques combinant études sectorielles approfondies et recommandations. À la lumière des expériences de plusieurs pays, de telles mesures peuvent fournir des indications utiles en vue d'une action législative ;

• les mesures prévues par la LME dans le secteur financier, notamment la distribution généralisée du Livret A, viennent compléter d'autres mesures comme la réduction des frais de transfert de compte, l'autorisation donnée à la Banque Postale pour accorder des crédits à la consommation ou l'initiative « Paris-Place financière », ce qui va accentuer la concurrence dans le secteur financier et améliorer son efficience.

5. Contenir les retombées inflationnistes des chocs mondiaux suppose d'éviter les effets de second tour. Cet objectif a jusqu'à présent été largement atteint grâce à une modération des salaires tout à fait louable, par ailleurs nécessaire pour remédier à la faiblesse relative de la position concurrentielle de la France, qui a pesé sur sa croissance. L'absence de coup de pouce donné au SMIC en 2007 et 2008 a, à elle seule, largement contribué à empêcher une généralisation préjudiciable des tensions inflationnistes actuelles. Il serait bon que cette pratique perdure dans les années à venir car l'arrêt de la hausse tendancielle du SMIC offre également d'autres avantages : éviter l'éviction des jeunes et des non-qualifiés du marché du travail, ne plus comprimer l'échelle des bas salaires, promouvoir l'effort et les perspectives de carrière et alléger les charges pesant sur les finances publiques. La récente modération du SMIC a déjà abouti à une baisse notable de la proportion de ses bénéficiaires dans le nombre total de salariés (12,9 % en 2007, contre 16,2 % en 2005), élargissant les possibilités de négociations salariales entre les partenaires sociaux. Nous attendons avec intérêt les travaux la commission indépendante d'experts, qui pourraient contribuer à ce que le salaire minimum améliore effectivement les possibilités d'emploi pour les peu qualifiés.

6. La France doit redresser son taux d'activité, son taux d'emploi et le nombre annuel d'heures travaillées pour faire face aux enjeux actuels et pour assurer sa croissance à plus long terme. Les mesures prévues par la loi de modernisation du marché du travail marquent une première avancée positive, bien qu'elles n'assouplissent qu'à la marge les contraintes pesant sur le marché du travail. La loi, portant application de l'accord conclu entre les partenaires sociaux en janvier 2008, ne modifie pas la réglementation du travail, pourtant très restrictive. Néanmoins, le concept de « rupture conventionnelle » devrait sensiblement diminuer l'incertitude juridique lorsqu'employeurs et salariés décideront de mettre fin à un contrat de travail. Les mesures prévues par la loi sur la représentativité syndicale et le temps de travail se révèlent plus prometteuses. Elles sont a priori très novatrices et susceptibles d'améliorer la démocratie sociale et le processus de négociation collective. En outre, si elle ne change rien au coût de l'abaissement à 35 heures hebdomadaires de la durée légale du travail, cette loi laisse les entreprises largement libres de négocier à leur niveau la durée du temps de travail. Enfin, la fusion de l'ANPE et de l'UNEDIC est une tentative supplémentaire de coordonner les missions de versement des indemnités de chômage et de placement dans l'emploi, dans le cadre d'une démarche de retour à l'emploi qui donne à la fois des droits et des obligations. Les expériences internationales et les expériences françaises antérieures (le PARE et le PAP depuis le début des années 2000, par exemple) ayant montré que la mise en œuvre effective sur le terrain représente le véritable test, il sera déterminant de doter l'agence née de cette fusion d'un plan d'action se prêtant à un suivi, au regard duquel elle aura à rendre compte de façon rigoureuse. Là encore, l'expérience tend à montrer qu'une dégressivité des indemnités de chômage et/ou la progressivité des sanctions sont généralement plus efficaces pour encourager le retour à l'emploi que la méthode du « tout ou rien », constat qui pourrait utilement être pris en considération lors des futures négociations sur le régime d'indemnisation du chômage. Nous encouragerions également les autorités à examiner la possibilité d'accorder aux agences de placement privées une plus grande place dans le nouveau régime.

7. Les finances publiques ont été l'un des points plutôt faibles des performances économiques de la France. Les résultats d'exécution du budget 2007 ont été en-deçà des prévisions. Pour l'année 2008, et malgré des objectifs peu ambitieux, la performance budgétaire risque une nouvelle fois de ne pas être à la hauteur des attentes en raison du fléchissement de la croissance, de la pression des dépenses d'assurance maladie et des dispositifs de retraite anticipée et, enfin, de la hausse du service de la dette. Les perspectives pour 2009 s'annoncent encore plus sombres car c'est à partir de cette date que se feront sentir les effets du ralentissement de la croissance sur les recettes et ceux de l'inflation sur les transferts sociaux. Nous invitons les autorités françaises à prendre sans délai toutes mesures pour éviter une exécution budgétaire en-deçà des prévisions pour cette année. À cet égard, nous nous félicitons de la définition de mesures correctives dans le domaine de la santé, sans attendre le déclenchement d'une « procédure d'alerte » formelle. Le maintien par l'État de sa politique de gestion prudente des dépenses d'intervention et la préservation vigilante de la réserve de précaution seront également essentiels.

8. La France ne peut pas se permettre de reporter une nouvelle fois l'échéance de l'assainissement des finances publiques. Dans le contexte actuel de ralentissement de l'activité, les pays de l'Union Européenne ayant atteint leurs objectifs à moyen terme (OMT) ont disposé des marges de manœuvre nécessaires pour amortir l'impact de ce choc négatif. À l'inverse, les pays qui, comme la France, sont loin d'avoir atteint leurs objectifs, ont été comparativement limités dans leur capacité de réaction. Le caractère récurrent de la révision à la baisse des objectifs de déficit, comme ce qui s'est passé avec la révision des objectifs de déficit pour 2008 et 2009 dès le résultat d'exécution du budget 2007 connu, a porté atteinte à la crédibilité des programmations budgétaires de la France. Le moment est venu d'inverser cette tendance par la prise de mesures fermes pour le budget 2009 et la réaffirmation de l'engagement résolu à parvenir à l'équilibre budgétaire en 2012. Nous nous félicitons des indications données à cet égard par le Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP) et attendons avec intérêt que son contenu soit précisé sur la base de projections réalistes concernant la croissance pour 2009 et d'hypothèses crédibles pour la croissance potentielle à moyen terme. Selon notre scénario de croissance, la réalisation des OMT nécessite une progression des dépenses en volume de l'État nettement plus modérée que celle envisagée.

9. La révision générale des politiques publiques en cours et la maîtrise des dépenses des collectivités territoriales viendront s'ajouter aux autres réformes structurelles et sont essentielles à l'assainissement des finances publiques. Nous approuvons totalement la Revue générale des politiques publiques (RGPP), qui a pour objectifs de garantir l'efficience et la réduction durables des dépenses, en commençant par le non-remplacement des fonctionnaires partant à la retraite dans des proportions encore jamais atteintes. Nous nous félicitons également de l'instauration d'un cadre de programmation budgétaire pluriannuel mais ce nouveau cadre ne sera efficace qu'à condition que la trajectoire de réduction du déficit ne soit pas revue chaque fois que les circonstances changent. La RGPP doit également être l'occasion de progresser encore dans la réflexion sur les modifications à apporter au rôle de l'État dans l'économie. Il s'agira en particulier de réduire le nombre d'échelons des collectivités territoriales, dont les dépenses croissent depuis un certain temps à un rythme plus soutenu que celles de l'État (comme l'a bien montré le DOFP), et où le chevauchement des responsabilités a été une source d'inefficacité importante. Il s'agira également de repenser, d'une part, les liens entre l'État et les collectivités territoriales et, d'autre part, la fiscalité locale, notamment en réformant la taxe professionnelle sur laquelle se concentre actuellement la revue générale des prélèvements obligatoires (RGPO), d'une portée plus large à l'origine. Ces aménagements devront permettre d'accroître la coresponsabilité des collectivités territoriales en matière de performance budgétaire.

10. La France doit rapidement cesser de recourir constamment aux niches fiscales dans le but d'influencer le comportement des agents. Le système fiscal tout entier recèle de dépenses fiscales, qui représentent un manque à gagner de près de 4 % du PIB par an et sont souvent adoptées au coup par coup et en dehors de la procédure budgétaire. Nous prônons l'application d'un moratoire sur les nouvelles dépenses fiscales tant que n'auront pas été évalués et rationalisés les avantages fiscaux existants. Nous recommandons également qu'à l'avenir, les éventuels avantages fiscaux soient adoptés exclusivement dans le cadre de la loi budgétaire votée annuellement, en rendant compte de manière exhaustive de leur coût et des bénéfices attendus et en prévoyant des clauses qui limitent ces avantages dans le temps. Le renforcement du contrôle des décisions fiscales, prévu par le projet de nouvelle rédaction de la Constitution, pourrait se révéler utile à cet égard. Au-delà, la France doit progressivement se diriger vers un système fiscal plus simple, avec des taux moins progressifs et des assiettes plus larges si elle entend s'assurer des recettes suffisantes tout en proposant un cadre fiscal favorable à l'innovation, à l'investissement et à la productivité de la main-d'œuvre.

11. Même si le système financier français a relativement bien résisté aux récentes turbulences sur les marchés mondiaux, tous les risques ne sont pas écartés. La persistance de la crise pourrait peser lourdement sur le résultat net et les capitaux propres des banques, comme le montrent les résultats du premier trimestre. Compte tenu du double mouvement de ré-intermédiation et de désendettement à l'œuvre actuellement, les risques émanant des rehausseurs de crédit, des fonds spéculatifs ou des LBO sont susceptibles de prendre des proportions importantes et d'exiger une surveillance permanente de la part de la Commission bancaire et une gestion efficiente des risques par les banques. Celles-ci doivent déployer un arsenal de mesures en vue de chiffrer les risques avec précision et d'évaluer l'adéquation de leurs fonds propres et de leurs liquidités. Nous nous félicitons des mesures tout à fait opportunes prises pour renforcer les contrôles internes dans les banques ainsi que des mesures renforçant la sévérité des sanctions. La priorité accordée à l'amélioration des pratiques de communication financière est elle aussi justifiée, comme l'est l'attention accordée au renforcement de la gouvernance du contrôle des risques, en y associant l'équipe dirigeante et en prévoyant une rémunération adéquate. Pour l'avenir, il est d'une importance capitale de constituer des réserves robustes de liquidités et un niveau de capital approprié. Si nous apprécions l'intérêt des thèmes auxquels les numéros récents de la Revue de la stabilité financière, publiée par la Banque de France, ont été consacrés, nous souhaiterions que cette publication contienne également une analyse détaillée de l'actualité du secteur. Enfin, nous accueillons avec enthousiasme l'intention annoncée d'accorder une grande place aux questions financières au cours de la Présidence Française de l'Union Européenne et attendons de connaître les progrès réalisés dans la supervision européenne, qui prévoit notamment le renforcement du rôle des comités européens de superviseurs financiers nationaux ainsi que celui des comités européens de superviseurs financiers.

12. Au-delà de l'année 2008 et jusqu'à la fin de la législature, les efforts doivent être concentrés sur la mise en œuvre effective des réformes en cours, la poursuite de l'action dans les domaines essentiels et le strict respect de la trajectoire d'assainissement des finances publiques annoncée. L'ajustement budgétaire n'a pas pour but la seule réalisation d'objectifs arbitraires. Un déficit important génère des coûts élevés : il augmente le poids financier de la dette publique ; entrave, par un effet d'éviction, l'investissement privé et les dépenses productives ; accroît les tensions inflationnistes et, enfin, pèse sur les générations futures. Atteindre les objectifs à moyen terme d'ici à la fin de la législature permettrait de réduire ces coûts de manière significative. Dans d'autres domaines, le principe qui doit guider les réformes est la réduction de l'intervention de l'État dans l'économie, par le biais de la simplification des cadres législatif et réglementaire. Au fil des années, l'accumulation de niches fiscales et la multiplication des procédures réglementaires ont porté atteinte à la performance budgétaire et entravé l'innovation du secteur privé. Cette situation trouve son origine dans la propension déjà ancienne à répondre aux difficultés perçues sur les marchés par des interventions qui risquent de créer des distorsions, lesquelles rendent à leur tour nécessaires de nouvelles interventions. Cela se vérifie en particulier sur le marché du travail où, malgré les récents progrès réalisés, les relations contractuelles restent très encadrées par la réglementation. La mobilité de la main-d'œuvre doit être encouragée par la simplification des contrats de travail, la réduction des contraintes en matière de licenciement économique et la limitation du rôle du pouvoir judiciaire dans les relations entre employeurs et salariés. Le système de formation professionnelle a également besoin d'être profondément réformé afin de le rendre plus efficace et mieux à même de fournir des formations adaptées aux actifs qui en ont le plus besoin. Sur les marchés des produits et des services, il convient d'utiliser au mieux la directive européenne sur les services pour ouvrir l'accès aux professions réglementées et libéraliser l'économie. Dans le secteur financier, il reste des possibilités de modernisation en abandonnant progressivement l'épargne réglementée et en autorisant la Banque Postale à devenir une banque à part entière. Le rôle d'un secteur financier modernisé comme acteur majeur dans la croissance économique mérite qu'on continue de lui accorder une grande attention, avec la poursuite de l'initiative « Paris-Place financière ».