العقوبات الاقتصادية تنشأ عنها صدمات عالمية أكبر من أي وقت مضى ويسهل تجنبها
نيكولاس مولدر أستاذ مساعد في التاريخ الأوروبي الحديث بجامعة كورنل ومؤلف كتاب بعنوان "The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War".
الآراء الواردة في هذه المقالات وغيرها من المواد المنشورة تعبر عن وجهة نظر مؤلفيها، ولا تعكس بالضرورة سياسة صندوق النقد الدولي.
لم يخضع اقتصاد في حجم روسيا منذ الثلاثينات لطائفة واسعة من القيود التجارية كتلك التي تم فرضها بسبب الغزو الروسي لأوكرانيا. ولكن على عكس إيطاليا واليابان في الثلاثينات، تعد روسيا في الوقت الحالي من كبار مصدري النفط والحبوب وغيرهما من السلع الأولية الأساسية الأخرى، كما أصبح الاقتصاد العالمي أكثر تكاملا إلى حد كبير. ونتيجة لذلك، أصبح للعقوبات حاليا تداعيات اقتصادية عالمية أكبر كثيرا مما عهدناه من قبل. وينبغي أن يكون حجم هذه العقوبات دافعا لإعادة النظر في مفهوم العقوبات كأداة قوية من أدوات السياسات لما ينشأ عنها من تداعيات اقتصادية عالمية ملموسة.
غير أن العقوبات ليست هي المصدر الوحيد للاضطرابات التي يشهدها الاقتصاد العالمي. فقد سجلت أسعار الطاقة ارتفاعا مستمرا منذ العام الماضي بسبب فرط الأعباء المفروضة على سلاسل الإمداد الذي أدى بدوره إلى إعاقة مسار التعافي من الجائحة. كذلك ارتفعت الأسعار العالمية للغذاء بنسبة 28% عام 2020 و23% عام 2021، كما سجلت زيادة حادة قدرها 17% هذا العام خلال الفترة ما بين فبراير ومارس فقط. ونتجت عن الحرب أضرار مباشرة في أوكرانيا أيضا، حيث أدت إلى غلق الموانئ الوطنية المطلة على البحر الأسود، مما منع أوكرانيا من تصدير القمح والذرة وزيت عباد الشمس ومجموعة من السلع الأخرى.
وأدت صدمتان أكثر حدة إلى تفاقم الآثار الناجمة عن انقطاع الإمدادات من أوكرانيا: العقوبات التي فرضتها على روسيا 38 حكومة في أمريكا الشمالية وأوروبا وآسيا، واستجابة الشركات والبنوك العالمية لتلك التدابير. وساهم هذا الكم الهائل من القيود القانونية والتجارية والمالية والتكنولوجية في فرض معوقات حادة أمام نفاذ روسيا إلى الاقتصاد العالمي، كما أحدث زيادة كبيرة في أعداد السلع الأولية التي تتوفر بالبلدين والتي لم يعد لوصولها إلى الأسواق العالمية سبيل. وقد اقترنت هذه العقوبات الكاسحة ضد روسيا بالأزمة في سلاسل الإمداد العالمية والاضطرابات التي تشهدها أوكرانيا بسبب الحرب، مما تسبب في صدمة اقتصادية قوية غير مسبوقة. وسيؤدي فرض عقوبات إضافية على صادرات النفط والغاز الروسية إلى تفاقم هذه التداعيات.
يغدو حجم العقوبات ضد روسيا أكثر وضوحا بالنظر إلى التاريخ الاقتصادي على مدار القرن الماضي. فحتى العقوبات الأكثر حدة خلال فترة الحرب الباردة، مثل العقوبات التي فرضتها منظمة الأمم المتحدة والبلدان الغربية ضد روديسيا (زمبابوي حاليا) وضد جنوب إفريقيا في عهد الفصل العنصري، أو العقوبات الأمريكية على كوبا وإيران، لم تستهدف الاقتصادات الكبرى. وبعض العقوبات المفروضة حاليا – لا سيما ضد إيران وكوريا الشمالية وفنزويلا – يعد أكثر صرامة مقارنة بالعقوبات ضد روسيا، وإن كان وزن هذه البلدان أقل كثيرا سواء في الاقتصاد العالمي أو التجارة الدولية.
ويعد تأثير العقوبات ضد روسيا من فئة مختلفة تماما. فروسيا تأتي في المرتبة الحادية عشرة ضمن أكبر اقتصادات العالم، كما أن دورها كأحد مصدري السلع الأولية الرئيسيين في مجموعة الأسواق الصاعدة يضفي أهمية هيكلية على مركزها. ووحدها الولايات المتحدة وكندا وأستراليا في مجموعة الاقتصادات المتقدمة هي التي تملك بصمة مماثلة في الاقتصاد العالمي والزراعة وأسواق المعادن. ومنذ نهاية الحرب الباردة أيضا، وبفضل جهود تعزيز التكامل خلال ما يزيد على عقدين، أصبحت روسيا من الاقتصادات شديدة الانفتاح، حيث سجلت نسبة التجارة إلى إجمالي الناتج المحلي لديها 46% حسب البيانات الصادرة عن البنك الدولي. وضمن مجموعة الأسواق الصاعدة السبع الكبرى، تفوقت المكسيك وتركيا وحدهما على هذه النسبة في عام 2020 (78% و61%).
وفترة الثلاثينات هي العقد الوحيد خلال القرن الماضي الذي شهد عقوبات مماثلة ضد دول من الوزن نفسه في الاقتصاد العالمي. فخلال ستة أسابيع من غزو بينيتو موسيليني لإثيوبيا في أكتوبر 1935، فرضت عصبة الأمم مجموعة من العقوبات ضد إيطاليا، وهي ثامن أكبر اقتصاد على مستوى العالم. واشتركت في تنفيذ العقوبات 52 دولة من الدول ذات السيادة التي بلغ عددها آنذاك 60 دولة على مستوى العالم (راجع دراسة Baer 1976). وتضمنت هذه التدابير حظر الأسلحة وتجميد المعاملات المالية ومنع تصدير عدد من المواد الخام الضرورية للإنتاج خلال فترة الحرب، غير أن التدبير الأكثر حدة على الإطلاق كان حظر جميع الواردات من إيطاليا. وأمكن ذلك بسبب العجز الهيكلي في الحساب الجاري لإيطاليا الذي جعل هذا الحظر أكثر ضررا لإيطاليا منه للدول التي شاركت في تنفيذ العقوبات.
خلال الفترة من أكتوبر 1935 إلى يونيو 1936، تراجع الإنتاج الصناعي في إيطاليا بنسبة 21,2%، كما انخفضت الصادرات خلال الأشهر الخمسة الأولى من تنفيذ العقوبات بنسبة 47% قبل أن تستقر عند حوالي ثلثي مستوى ما قبل العقوبات. وأدى الحظر الذي فرضته عصبة الأمم على الواردات من إيطاليا إلى زيادة الأسعار الدولية للمنتجات الغذائية مثل اللحوم والفاكهة والزبد، والمواد الخام والمنتجات المصنعة مثل الصوف والمنسوجات والمنتجات الجلدية. غير أنه تجدر الإشارة إلى أن العقوبات لم تنجح في وقف الغزو الإيطالي لإثيوبيا، وهو ما يرجع في جزء كبير منه إلى أن الولايات المتحدة وألمانيا، وهما أول وثالث أكبر الاقتصادات على مستوى العالم، لم يكونا من البلدان الأعضاء في عصبة الأمم ولم يشتركا بالتالي في تنفيذ العقوبات. ونتيجة لذلك، استمرت إيطاليا في استيراد الفحم والنفط (راجع دراسة Ristuccia 2000) ونجحت في التصدي لصعوبات شديدة طوال ثمانية أشهر.
وفي أواخر الثلاثينات، كانت اليابان سابع أكبر اقتصاد على مستوى العالم وأحد البلدان التجارية التي فاقت إيطاليا في انفتاحها. وخلال الفترة ما بين صيف 1939 وأغسطس 1941، اتفق عدد متزايد من الدول الغربية الراغبة في كبح الغزو الياباني للصين على فرض عقوبات أدت تدريجيا إلى تراجع عدد الشركاء التجاريين (دراسة Maddison 2006). ومع بداية الحرب العالمية الثانية، فرضت الإمبراطورية البريطانية ومستعمراتها وغيرها من الأراضي الواقعة تحت سيادتها قيودا على صادرات المواد الخام الاستراتيجية وجعلت الأولوية لاستخدامها بين الأراضي التابعة للإمبراطورية.
ومع نهاية العقد، أصبحت اليابان أكثر اعتمادا من ذي قبل على واردات المواد الخام (لا سيما النفط والحديد الخام والنحاس وخردة الحديد) مقارنة بالولايات المتحدة، وهي الاقتصاد الأكبر على الإطلاق في منطقة المحيط الهادئ الذي ظل على الحياد. واستجابة لعمليات الغزو التي قامت بها اليابان في عامي 1940 و1941، صعدت الولايات المتحدة تدابيرها الاقتصادية تدريجيا وصولا إلى فرض حظر كامل على النفط في نهاية المطاف، وذلك بالاشتراك مع الإمبراطورية البريطانية وهولندا. كذلك قامت بتجميد احتياطيات الين المحتفظ بها في الولايات المتحدة (دراسة Miller 2007). وقرب نهاية عام 1941، تراجعت تجارة اليابان بنسبة 20% إلى 25% خلال 18 شهرا فقط. وانهارت قدرتها على الوصول إلى الواردات الأساسية، مما دفعها إلى الهجوم على مستعمرات الولايات المتحدة وأوروبا في جنوب شرق آسيا للحصول على المواد الخام اللازمة لاستمرار آلة الحرب. وبينما تحملت إيطاليا وطأة الحظر المفروض على صادراتها والذي أدى إلى الحد من قدرتها على كسب النقد الأجنبي، تعرضت اليابان لضربة أكثر حدة نتيجة تجميد أصولها الأجنبية ومنعها من الحصول على واردات حيوية من شريكها التجاري الرئيسي الوحيد المتبقي.
أدت الصدمة الناجمة عن الكساد العظيم إلى تقويض جانب كبير من الثقة والتعاون اللذين ساهما في دعم الاستقرار السياسي الدولي. وتصاعدت حدة الحروب التجارية لتتحول إلى نزاعات دبلوماسية، مما أدى إلى ظهور توجه نحو تكوين تكتلات سياسية واقتصادية. وكان لزاما على عصبة الأمم، باعتبارها الكيان المنوط بحفظ النظام في حقبة ما بعد الحرب العالمية الأولى، إنفاذ العقوبات ضد الدول التي تهدد السلام العالمي. واتضح من العقوبات أن القوى الغربية تشكل ثقلا كبيرا في الاقتصاد العالمي. غير أن الأوضاع المعاكسة التي سادت حقبة الكساد وانعدام التعاون المالي والنقدي بين البلدان كانا دليلا على أن العقوبات تسببت في توترات إضافية ولم تنجح في الحفاظ على السلام في نهاية المطاف.
ويتضح من التاريخ خلال الفترة الفاصلة بين الحربين العالميتين أن البيئة الاقتصادية العالمية تحدد الصيغة المحتملة للعقوبات وتشكل تأثيرها. وقد شهدت حقبة الكساد أزمة زراعية وانهيار النظام النقدي وتراجع التجارة. ونتيجة لهذه التطورات، تراجعت الصادرات العالمية، وتفككت تكتلات العملة، وانخفضت الأسعار العالمية خلال الجزء الأكبر من الفترة ما بين عامي 1928 و1939. ومن ناحية، أدى ذلك إلى تراجع أرباح التصدير، وانخفاض تكلفة انقطاع الروابط الاقتصادية أيضا. ولكن من الناحية الأخرى، انخفضت أسعار الواردات لتضمن بذلك فرصة مستمرة للحصول على الاحتياجات الأساسية من المعادن والغذاء والطاقة. وفي الوقت الذي استُخدمت فيه العقوبات، كان العالم يشهد درجة متزايدة من الاكتفاء الذاتي، وتراجعا في الاعتماد المتبادل بين الاقتصادات الوطنية إلى الحد الأدنى الضروري. لذلك فإن عقوبات الثلاثينات لم تتسبب سوى في أضرار طفيفة لاقتصاد عالمي محطم بالفعل. ولكنها هددت معيشة المواطنين على نحو تطلب تصعيدا عسكريا.
وعلى العكس، نجد أن نسبة التجارة العالمية إلى إجمالي الناتج المحلي أعلى كثيرا في الوقت الحالي (انظر الرسم البياني)، مدعومة بنظام مالي عالمي قائم على الدولار يتسم بدرجة كبيرة من التكامل. وبدلا من انخفاض الأسعار، تشهد الأسواق العالمية في الوقت الحالي ضغوطا تضخمية هائلة. وتنشأ عن ارتفاع أسعار السلع الأولية أرباح استثنائية في البلدان المصدرة، بينما تشجع الاقتصادات المستوردة للطاقة على التحول إلى مصادر الطاقة المتجددة. وفي الوقت نفسه، ازداد التكامل بين الأسواق المالية، مما يجعل التدفقات الرأسمالية من الاقتصادات المتقدمة عاملا أساسيا للنمو والاستثمار في اقتصادات الأسواق الصاعدة والاقتصادات النامية. وبفضل هذا التعاضد، يتمتع الاقتصاد العالمي في الوقت الحالي بمكاسب هائلة، حيث تتيح التجارة فرص عمل لنسبة أكبر من القوة العاملة، وأصبح بالإمكان الحصول على الواردات من عدد أكبر من المصادر. ولكنه يواجه مخاطر متزايدة نظرا لإمكانية اختناق النقاط المحورية في تدفقات السلع الأولية والمعاملات المالية والتكنولوجيا بسبب المشكلات التي تواجه سلاسل الإمداد، أو استهدافها من خلال العقوبات الحكومية.
نتيجة لهذه التغيرات، يمكن أن تتسبب العقوبات حاليا في خسائر تجارية أكبر من أي وقت مضى، وإن كان يمكن التخفيف من وطأتها من خلال تحويل مسار التجارة أو العزوف عنها. وفي الوقت نفسه، لا تشكل العقوبات في العصر الحديث تهديدا مباشرا بقدر ما كان عليه الحال في الثلاثينات، مما يحد من مخاطر التصعيد العسكري. غير أن زيادة التكامل بين الأسواق أفسحت المجال لانتشار الصدمات الناجمة عن العقوبات عبر مختلف أجزاء الاقتصاد العالمي. وهكذا فقد أدت العولمة خلال القرن الحادي والعشرين إلى زيادة التكلفة الاقتصادية لاستخدام العقوبات ضد الاقتصادات الكبرى التي تتمتع بقدر كبير من التكامل فيما بينها، كما أتاحت لهذه البلدان فرصة أكبر للثأر من خلال الروابط الاقتصادية والتكنولوجية بدلا من التدخل العسكري. وإجمالا، تغيرت طبيعة العقوبات من حيث المخاطر والتكلفة الناجمة عنها، بينما ظلت قنوات انتشارها كما هي – ارتفاع أسعار السلع الأولية وتكلفة المعاملات وزيادة اختناقات الإمداد والخسائر التجارية، وأصبحت تؤثر على المزيد من المواطنين حول العالم.
وسرعان ما تتضح فداحة التداعيات الناجمة عن العقوبات ضد بلدان الشريحة العليا من الاقتصاد العالمي. فبينما تختفي صادرات السلع الأولية الروسية من الأسواق العالمية بفعل العقوبات، ترتفع الأسعار مؤدية إلى ضغوط على فاتورة الاستيراد والموارد العامة المحدودة لدى اقتصادات الأسواق الصاعدة والاقتصادات النامية المستوردة للسلع الأولية على أساس صاف. ومن غير المستغرب أن هذه البلدان نفسها لم تشارك في تنفيذ العقوبات ضد روسيا نظرا لأنها الأكثر عرضة لأزمات ميزان المدفوعات إذا ما تم تشديد العقوبات على الصادرات الروسية لفترة مطولة.
ويمتلك صناع السياسات اليوم جميع الأدوات اللازمة لتجنب تكرار ما حدث خلال الثلاثينات. فنظرا للزيادة الكبيرة في حجم التكامل الاقتصادي في الوقت الحالي، سيتطلب الأمر قدرا أكبر كثيرا من الاضطرابات الراهنة لجعل مخاوف انحسار العولمة واقعا ملموسا. كذلك أصبح هناك المزيد من الاقتصادات التي تمتلك ما يكفي من الموارد لتوفير مصادر إمداد بديلة، فضلا عن توافر أسواق تصدير للبلدان المضطرة لوقف التجارة مع روسيا. كذلك تمتلك الاقتصادات المتقدمة مجموعة أفضل من أدوات سياسة المالية العامة عما كان عليه الحال في مطلع القرن العشرين، وحيزا ماليا أكبر مقارنة باقتصادات الأسواق الصاعدة والاقتصادات النامية، وإن كان استخدامها لنقاط القوة تلك لتعويض الضغوط الهائلة التي تفرضها العقوبات على الاقتصاد العالمي يظل اختيارا سياسيا في نهاية المطاف. ويواجه العديد من اقتصادات الأسواق الصاعدة والاقتصادات النامية مزيجا من الأعباء الملحة: ارتفاع الديون، وزيادة تكلفة التحول إلى الطاقة المتجددة، والنمو المستمر في أسعار الفائدة، وحالة الكساد التضخمي العالمية. وعلى مجموعة السبعة والحكومات الأوروبية التي شاركت في تنفيذ العقوبات اتخاذ خطوات جادة نحو تقديم الدعم الاقتصادي لهذه الاقتصادات.
فالتحرك المشترك في مواجهة تداعيات العقوبات ضد روسيا سيصب في صالح رفاهة سكان العالم واستقرار الاقتصاد العالمي. وللمساعدة في هذا الصدد، يمكن اتخاذ عدد من الخطوات لتصحيح مسار السياسات. أولا، ينبغي أن تركز الاقتصادات المتقدمة على الاستثمارات طويلة الأجل في البنية التحتية للحد من الضغوط المفروضة على سلاسل الإمداد، بينما ينبغي إيلاء الأولوية لدعم الدخل في اقتصادات الأسواق الصاعدة والاقتصادات النامية. وثانيا، ينبغي أن تتجنب البنوك المركزية في الاقتصادات المتقدمة التشديد السريع لسياساتها النقدية للحيلولة دون هروب رأس المال من الأسواق الصاعدة.
وثالثا، يمكن التصدي لمشكلات الدين وميزان المدفوعات التي توشك الاقتصادات النامية على مواجهتها من خلال إعادة هيكلة ديونها وزيادة مخصصاتها من حقوق السحب الخاصة التي يوفرها صندوق النقد الدولي والتي تعد أحد أشكال الاحتياطيات الدولية. ورابعا، ينبغي توفير الإغاثة الإنسانية، في صورة أغذية وأدوية تحديدا، للاقتصادات التي تمر بأوضاع حرجة. وخامسا، ينبغي أن تقوم التكتلات الاقتصادية الكبرى حول العالم بالمزيد من أجل تنظيم الطلب على الغذاء والطاقة للحد من الضغوط السعرية الناجمة عن ممارسات الاكتناز والمزايدات التنافسية.
وما لم تطبق هذه السياسات خلال الأشهر القليلة التالية، سيكون ذلك دافعا لتنامي مخاوف عميقة بشأن آفاق عام 2022 وما بعده. وها هو الوقت قد حان للتفكير في انعكاسات العقوبات على الاستقرار الاقتصادي العالمي لتتسنى مواجهة التدابير الاقتصادية القسرية التي أصبحت واقعا جديدا.
Baer, George W. 1976. Test Case: Italy, Ethiopia, and the League of Nations. Stanford, CA: Hoover Institution Press
Maddison, Angus. 2006. The World Economy, Volume 2: Historical Statistics, 550. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development
Miller, Edward S. 2007. Bankrupting the Enemy: The U.S. Financial Siege of Japan before Pearl Harbor. Annapolis, MD: Naval Institute Press
Ristuccia, Cristiano Andrea. 2000. “The 1935 Sanctions against Italy: Would Coal and Oil Have Made a Difference?” European Review of Economic History 4 (1): 85–110
@ International Monetary Fund. All rights reserved.
