Felicitaciones a los países miembros, al personal técnico y a la alta dirección por el octogésimo aniversario de la fundación del FMI en Bretton Woods, Nuevo Hampshire. El FMI es la piedra angular de la arquitectura internacional de la posguerra. Fue diseñado por idealistas decididos a construir un conjunto de instituciones para desalentar la agresión entre las grandes potencias y evitar la reanudación del unilateralismo económico y financiero del período de entreguerras.
La principal finalidad del FMI, según su Convenio Constitutivo, consiste en fomentar la cooperación monetaria internacional sirviendo de “mecanismo de consulta y colaboración en cuestiones monetarias internacionales”. En medio de las turbulencias desatadas por el quiebre de la convertibilidad del dólar de EE.UU. al oro en agosto de 1971, los países miembros honraron ese principio y se apresuraron a concluir el Acuerdo Smithsoniano en diciembre. Pero las nuevas paridades fijas entre el dólar y las demás divisas consagradas en el acuerdo no resistieron, y al cabo de dos años el régimen cambiario de Bretton Woods se disolvió en un sistema de tipos de cambio flotantes administrados. Con todo, los países cooperaron para facilitar la transición al sistema y mantuvieron el principio de la política cambiaria como foco de interés mutuo, en torno al cual gira la supervisión que lleva a cabo el FMI hoy.
Además de observar los tipos de cambio y otras políticas de los países miembros, el FMI desempeña un papel central en la gestión de crisis, gracias a la experiencia y los conocimientos de su personal técnico. El arsenal de recursos financieros que el FMI tiene preparado es crucial para ese fin, de modo que cuando un país miembro necesita asistencia financiera puede movilizarla de inmediato.
El éxito del FMI en sus primeras ocho décadas radica en su constante evolución; ni Harry Dexter White ni John Maynard Keynes reconocerían la institución de hoy. Los directivos y los países miembros han respaldado la innovación frente a nuevos retos. La institución y sus miembros no pueden entregarse a la inercia, sino que deben evolucionar constantemente para alcanzar sus objetivos. El reto más crítico es la gobernanza. La oportunidad más interesante la encierran los derechos especiales de giro (DEG), el activo de reserva mundial del FMI.
La cuestión de la gobernanza
Poco a poco, Estados Unidos y Europa se han alejado de la convención de que el director gerente del FMI debe ser hombre y europeo; su primer subdirector gerente, hombre y estadounidense; y el presidente del Banco Mundial, hombre y estadounidense. Pero la transformación no está del todo completa. Un problema más apremiante es la persistente capacidad de ciertos países (Estados Unidos) o grupos de países (los europeos) para bloquear decisiones cruciales del FMI y el deseo de otros países (China) de participar.
Durante más de una década, como funcionario del gobierno estadounidense, desaconsejé el uso del poder de veto de Estados Unidos sobre decisiones importantes del FMI. Ese era nuestro principal argumento cuando le pedíamos al Congreso que aprobara un aumento de la cuota estadounidense o la adhesión a los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos. Dado que la economía mundial ha crecido con más rapidez que la estadounidense, la justificación del predominio de Estados Unidos por razones técnicas o de políticas es cada vez más tenue. También les recordaba a mis colegas del Tesoro que, si no podíamos convencer a otros países que la apoyaran, nuestra postura probablemente estaba errada. Charles Dallara, director ejecutivo del FMI por Estados Unidos en los años ochenta coincide: “No tardé en aprender que la clave para representar debidamente los intereses del país era forjar un consenso entre directores con ideas afines”.
La respuesta a este problema espinoso es un gran pacto entre Estados Unidos, Europa y China, que exigirá ambición e imaginación por parte de la actual dirección del FMI y sus principales miembros.
La oportunidad de los DEG
Hace más de 50 años, los países miembros aprobaron la primera enmienda del Convenio Constitutivo, que autorizó al FMI a asignar derechos especiales de giro. Las negociaciones duraron la mayor parte de la década de 1960, y desembocaron en un complejo concierto de opiniones firmemente arraigadas sobre la mejor manera de sustentar el sistema de Bretton Woods.
Los DEG se asignan en proporción a la cuota de cada país miembro en el FMI, que recibe un activo de reserva que devenga intereses y asume la correspondiente obligación a largo plazo de pagar el mismo cargo. El valor del DEG se basa en una cesta de monedas con ponderaciones ajustadas periódicamente por el directorio del FMI. Su tasa de interés es un promedio ponderado de las tasas de interés a corto plazo fijadas por cada gobierno titular. Una asignación de DEG aumenta la liquidez incondicional de cada país miembro, pero a diferencia de la liquidez incondicional derivada de préstamos o superávits en cuenta corriente, esta no tiene ningún costo hasta que los DEG se transfieren a otro tenedor.
La primera asignación de DEG, realizada anualmente durante el trienio siguiente a 1969, resultó insuficiente y tardía para salvar el régimen cambiario de Bretton Woods, pero aun así fue un ejemplo sin precedente histórico de cooperación monetaria internacional. La segunda enmienda del Convenio Constitutivo, en 1978, no solo reafirmó la autoridad del FMI para asignar DEG, sino que también estableció una doble obligación para los miembros de colaborar en “una mejor supervisión internacional de la liquidez internacional” y de “convertir el derecho especial de giro en el principal activo de reserva del sistema monetario internacional”. Más que realidades, ambos elementos se han revelado como aspiraciones.
La segunda asignación de DEG ocurrió durante el trienio 1979–81, tras la enmienda del Convenio y el comienzo del régimen de flotación cambiaria. Los DEG quedaron guardados durante 30 años, hasta 2009, cuando se asignaron USD 250.000 millones en DEG durante la crisis financiera mundial. La última asignación ocurrió en 2021, cuando el FMI emitió USD 650.000 millones en DEG para ayudar a los miembros a lidiar con las consecuencias económicas y financieras de la pandemia de COVID.
Los DEG han demostrado su valor como herramienta de gestión de crisis. Ahora, el FMI debe aprovechar estos avances y realzar la función de los DEG en el sistema monetario internacional.
Primero, el FMI debería reanudar las asignaciones anuales para mantener y aumentar poco a poco la proporción de DEG en las tenencias de divisas y reservas de DEG de los miembros, que actualmente ronda el 7%. A la luz de las tendencias recientes, ese objetivo se alcanzaría mediante una asignación anual de USD 100.000 millones a USD 200.000 millones en DEG. Las asignaciones anuales regulares en DEG producirían un aumento sostenido de la liquidez mundial, tal y como estaba contemplado al crear el instrumento y al enmendar el Convenio Constitutivo, sin afectar drásticamente el sistema monetario internacional. Los DEG representan un medio para engrosar las reservas internacionales de los países con eficiencia, bajos costos y sin distorsiones; como ventaja adicional, forman parte permanente del stock mundial de reservas internacionales.
Segundo, convendría subir la tasa de interés de los DEG incorporando una combinación de las tasas a largo y a corto plazo aplicadas a los títulos públicos denominados en las monedas que componen la cesta. Esta reforma recortaría ligeramente el subsidio de lo que en la práctica constituye un préstamo perpetuo a los países que movilizan sus DEG, y ofrecería cierta compensación a los países que facilitan esa movilización, reduciendo sus reservas de divisas e incrementando sus tenencias de DEG.
Tercero, el FMI debería alentar enérgicamente a los miembros con un excedente de tenencias de DEG a emplearlas para contribuir a la lucha contra problemas internacionales como el cambio climático y las pandemias; por ejemplo, prestándolas a los Fondos Fiduciarios del FMI para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza o la Resiliencia y la Sostenibilidad, bancos multilaterales de desarrollo u otros tenedores autorizados de DEG; comprando títulos denominados en DEG emitidos por esas entidades y mediante mecanismos semejantes. Los países miembros no deben restringir sus políticas de utilización de los DEG exigiendo que las obligaciones denominadas en DEG conserven la liquidez. El excedente de reservas no tiene por qué ser líquido si supera efectivamente los niveles requeridos. Además, estos DEG continúan formando parte del sistema, de modo que amplían la liquidez mundial a título permanente.
Las asignaciones anuales regulares de DEG brindarían apoyo a los miembros del FMI que están persiguiendo objetivos económicos nacionales e internacionales, como la mitigación y la adaptación climáticas. Además, al conjurar los riesgos y aminorar los costos de las crisis financieras, los DEG abaratan el endeudamiento en los mercados, y así afianzan la confianza de las autoridades y suavizan las limitaciones externas a las políticas de crecimiento económico.
Los DEG no son una varita mágica que resuelve por sí sola las acuciantes dificultades económicas y financieras que el mundo enfrenta en este momento, pero sí son uno de los numerosos instrumentos que pueden ayudar. La reforma de la gobernanza no es el único problema estructural que afronta hoy el FMI. La reforma ininterrumpida y la evolución institucional son esenciales para que pueda mantener su papel central en la promoción de la cooperación monetaria internacional.
Esperemos que, cuando el FMI celebre su centenario dentro de 20 años, haya elogios para los directivos de mediados de esta década por su visión e imaginación a la hora de sustentar la institución en la función que se le asignó en Bretton Woods.
