El regreso de la política industrial

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La geopolítica está transformando rápidamente el panorama del comercio mundial; las políticas de hace un par de décadas parecen ahora un recuerdo lejano.
Entre las preocupaciones actuales figuran la fragmentación de la economía mundial y el incumplimiento de las normas del comercio mundial.
Aumentan las intervenciones comerciales en forma de políticas y subsidios industriales, restricciones de importación por razones ambientales y de seguridad nacional, y controles a la exportación para castigar rivales geopolíticos y asegurar el abastecimiento interno.
Estados Unidos, China y la Unión Europea han adoptado políticas industriales explícitas en años recientes:
- China: Made in China 2025; posteriormente el concepto de “doble circulación” para reducir la dependencia externa y reforzar el abastecimiento interno con empresas locales.
- Estados Unidos: medidas proteccionistas en acero y aluminio, y subsidios para “relocalizar” la producción de semiconductores con la Ley CHIPS y la Ley de reducción de la inflación; normas sobre contenido nacional en vehículos eléctricos.
- Unión Europea: en 2020 anunció una estrategia industrial para potenciar su “economía estratégica abierta” en la transición hacia la economía verde y digital.

La idea de que el éxito de los países ricos se debió a proteger manufacturas es, según el autor, una interpretación errónea de la historia.
Estados Unidos se desarrolló como economía abierta —a la inmigración, el capital y la tecnología— con un mercado interno amplio y competitivo, pese a aranceles elevados.
En el caso de Estados Unidos a finales del siglo XIX, el avance sobre Gran Bretaña en ingreso per cápita se atribuye a un incremento de la productividad del trabajo en el sector de servicios (Broadberry, 1998).
En Europa occidental, el crecimiento estuvo ligado al desplazamiento de recursos de la agricultura a la industria y los servicios; políticas que protegían la agricultura probablemente ralentizaron esa transición en países como Alemania.

En 1960 Corea del Sur tenía una moneda sobrevaluada y exportaciones equivalentes a apenas el 1% del PIB.
Tras devaluaciones a comienzos y a mediados de la década de 1960, las exportaciones coreanas aumentaron hasta alcanzar el 20% del PIB a comienzos de la década de 1970.
La principal política que priorizó ese crecimiento fue establecer un tipo de cambio realista y abaratar el crédito para todos los exportadores, no solo para sectores específicos (Irwin, 2021).
La política industrial en Corea se puso en marcha de verdad en 1973–79 para promover industrias química y pesada, pero terminó cancelándose por costos excesivos y falta de efectividad.

El debate está estancado: algunos la consideran esencial para la productividad y la transformación estructural; otros la asocian a corrupción e incompetencia.
Evidencia cuantitativa sugiere que, incluso con un diseño óptimo, los beneficios de las políticas industriales son pocos y no tendrían un claro poder transformador (Bartelme et al., 2021).
Copiar soluciones de países ricos puede ser contraproducente: “Copiar las soluciones de otros países a problemas que uno no tiene, o focalizar la atención en asuntos de moda que en el fondo no son importantes, no lleva sino a la incompetencia, o aún peor, al fracaso” (Ricardo Hausmann, citado).

En 2006 China declaró la construcción naval sector “estratégico” y lanzó enormes subsidios a la producción y la inversión, principalmente mediante préstamos baratos.
Resultados observados:
- Políticas ineficientes debido al exceso de capacidad.
- Distorsión de mercados obligando a países más eficientes a reducir producción para adaptarse.
- Aumento de la cuota de mercado de China a expensas de Japón, Corea del Sur y Europa, pero sin beneficios significativos para productores internos.
- Excedente de capacidad y fragmentación del sector con la entrada de productores menos eficientes.
- Gran parte de las ayudas fue a parar a empresas estatales en vez de a productores privados más eficientes.
- La industria de astilleros no generó repercusiones importantes para el resto de la economía ni evidencias claras de aprendizaje acumulativo.

Adoptar subsidios a gran escala sería arriesgado para economías con problemas fiscales y finanzas públicas precarias.
Los subsidios podrían resultar costosos con beneficios inciertos; restricciones al comercio podrían provocar un giro hacia el proteccionismo que reduzca los ingresos de exportación y, por tanto, las importaciones esenciales que estos financian.
Las economías en desarrollo podrían tener mayor prioridad en gastar fondos públicos limitados en salud, educación y apoyo a los pobres, en vez de en fastuosos subsidios para productores internos.

China no se volvió rica por política industrial, sino por mejorar la productividad agrícola, permitir inversión extranjera en manufacturas y potenciar el sector privado.
India: las reformas de 1991 para desmantelar el sistema de “License Raj” y abrir la economía siguen siendo motor de crecimiento, aunque se requieren nuevas reformas.
Bangladesh se benefició de la apertura a la inversión extranjera y ahora tiene un ingreso per cápita superior al de India.
Países como Etiopía y Vietnam han sacado más provecho de la integración que del aislamiento, aprovechando tecnología e inversión externas.
La apertura de las reformas del consenso de Washington generó convergencia entre países ricos y pobres a partir de aproximadamente 1990 (Patel, Sandefur y Subramanian, 2021).

El retorno de la política industrial en Estados Unidos, China y la UE no implica que las economías en desarrollo deban seguir el mismo camino.
Sería desacertado que las economías en desarrollo se alejaran de la economía mundial; todavía tienen mucho que ganar de la apertura y mucho que perder si regresan a políticas de puertas cerradas del pasado.
Recomendación práctica: priorizar medidas que favorezcan la integración internacional, la mejora del tipo de cambio y el financiamiento accesible para exportadores; destinar recursos públicos limitados a salud, educación y apoyo a los pobres antes que a subvenciones industriales costosas y de eficacia incierta.

Fuente: El regreso de la política industrial, FINANZAS & DESARROLLO; DOUGLAS IRWIN; Junio de 2023.

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