El FMI cumple 80 años y su historia ofrece lecciones para gestionar el riesgo internacional en el futuro
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La Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas de 1944, celebrada en julio de ese año en Bretton Woods, Nuevo Hampshire, sirve de ejemplo de cómo los países pueden afrontar los retos colectivos mundiales. Representa el inicio de una nueva época en la historia mundial, una era de recuperación sostenida, prosperidad generalizada, crecimiento dinámico, desarrollo sin crisis y estabilidad política. Bretton Woods sigue sirviendo de inspiración. Tanto autoridades económicas como académicos tratan periódicamente de revivirlo, reinventarlo o refundarlo.
La Conferencia se sustentó, en primer lugar, en la gran visión política de que —como afirmó Henry Morgenthau Jr., Secretario del Tesoro de Estados Unidos, — la prosperidad y la paz son indivisibles. Ninguna de las dos podía gestionarse independientemente de la otra. Este mensaje llegó en un momento en que el mundo entero estaba consumido por la guerra: la Segunda Guerra Mundial tuvo un alcance mucho más general que la Primera. La lucha por un nuevo orden mundial extrajo enseñanzas de la guerra: cómo el mortífero conflicto había sido el producto del colapso económico mundial de la Gran Depresión; la consiguiente radicalización política, y la desintegración del orden mundial en bloques enfrentados.
En segundo lugar, se previó un mecanismo económico preciso para gestionar las cuestiones monetarias mundiales. Los países estaban obligados a seguir una norma relativa al tipo de cambio y, si este se veía amenazado, recibirían la ayuda de un FMI concebido como una cooperativa de crédito o un mecanismo de seguro. El fundamento intelectual se basaba en la interpretación de la Gran Depresión como una consecuencia de la libre circulación de capitales, los denominados flujos de dinero especulativo. Los padres fundadores de las instituciones de Bretton Woods estaban convencidos de que semejante desestabilización no debía repetirse, y el Convenio Constitutivo previó el mantenimiento continuado de los controles de capital incluso durante la transición a la liberalización del comercio.
Estos fundamentos políticos y económicos se desmoronaron, y la idea general de Bretton Woods no se llevó a la práctica como pretendían sus fundadores. Se había concebido como un sistema auténticamente mundial, pero la Unión Soviética —firmemente representada en la Conferencia— decidió no ratificar el Convenio Constitutivo. El FMI quedó excluido del gran impulso estadounidense a la reconstrucción europea, el Plan Marshall. El mundo estaba dividido por el telón de acero. En sus primeros años, el Fondo incluso pareció marchitarse. En realidad, solo cobró vida como resultado de la mezcla de una crisis financiera y de seguridad en 1956, cuando Estados Unidos quedó consternado por la intervención del Reino Unido y Francia en la crisis de Suez y los grandes países europeos se enfrentaron a grandes tensiones financieras.
Poco después se abrió un debate sobre si las reservas eran adecuadas y si se disponía de suficiente liquidez. Los líderes económicos encontraron soluciones provisionales. En la década de 1960, cuando los países discutían los planes para reformar el sistema monetario internacional, aumentaron las quejas porque los árboles no les dejaban ver el bosque.
La remodelación de Bretton Woods en la década de 1970 también fue el resultado de la conjunción de un reto de seguridad con un problema económico y financiero. El desmoronamiento de la norma fundamental de Bretton Woods, el sistema de paridad (que especificaba un tipo de cambio), se produjo al comienzo de una campaña de los productores de petróleo para subir los precios y ejercer una mayor influencia política. Los países se sentían vulnerables; las democracias estaban bajo presión. El FMI respondió con nuevos procedimientos para utilizar recursos prestados en apoyo a las economías en desarrollo afectadas por la subida de los precios de la energía: los mecanismos petroleros.
La circulación de capitales produjo nuevas vulnerabilidades. En 1982, una crisis de la deuda, más pronunciada en América Latina, amenazó con derrumbar el sistema financiero mundial. En ese momento, el FMI empezó a operar de otra manera, como prestamista de última instancia, así como coordinador de paquetes de rescate en los que los países se ajustaban y los bancos se rescataban, y se les obligaba a aportar dinero nuevo.
Cincuenta años después de Bretton Woods, el Director Gerente del FMI, Michel Camdessus, calificó la crisis del peso mexicano como “la primera crisis financiera del siglo XXI”. Se produjo tras una oleada de dinero sin precedentes hacia los países de ingreso mediano. La crisis de 1994 fue muy diferente a la crisis latinoamericana de 1982, que también comenzó con un problema proveniente de México. En 1982, había tenedores extranjeros de valores mexicanos muy diversificados —no un número relativamente restringido de bancos— que respondieron rápidamente a la confluencia de preocupaciones sobre el recalentamiento económico y la inestabilidad política, tras una gran insurrección y un brutal asesinato político en el año de unas elecciones presidenciales. No se pudo acorralar a la gran multiplicidad de acreedores para que aportaran dinero nuevo. La respuesta obvia, un mecanismo para la quiebra de la deuda soberana, tal vez coordinado y aplicado por el FMI, seguía siendo difícil de lograr. Solo quedaba una segunda opción, la de aportar grandes sumas de dinero nuevo, que se mantuvo como la filosofía predominante en respuesta a las crisis provocadas por la volatilidad de los flujos de capital.
La crisis se resolvió en parte con un programa del FMI, pero este por sí solo no disponía de recursos suficientes para actuar simplemente como prestamista de última instancia. México también necesitó un paquete bilateral a gran escala de Estados Unidos, en forma de USD 20.000 millones del Fondo de Estabilización Cambiaria, un organismo de la era de la Depresión, caído en el olvido, que evitó convenientemente la necesidad de que la administración estadounidense obtuviera la aprobación de un Congreso reticente. El rescate fue controvertido y algunos responsables políticos argumentaron que no era apropiado que el FMI prestara dinero a un país para evitar un efecto adverso en otro.
A mediados de la década de 1990 se reconoció que, a la luz del tamaño de los mercados de capitales, los mecanismos tradicionales de rescate probablemente resultarían inadecuados. La lección se vio reforzada por la crisis asiática de 1997–98, cuando todos los paquetes requirieron una mezcla de financiación bilateral y del FMI.
Las consecuencias políticas se extrajeron en la reunión de jefes de Estado del Grupo de los Siete celebrada en junio de 1995 en la ciudad canadiense de Halifax, en la que se intentó redefinir las tareas del FMI a la luz de lo que pronto se denominaría de forma general “globalización”. El comunicado de la cumbre instaba al FMI a establecer puntos de referencia y procedimientos para la publicación puntual de datos económicos y financieros clave. La respuesta del FMI fue la creación del Departamento de Mercados Monetarios y de Capital en 2001 —destinado a “desempeñar un papel central en la labor conceptual del Fondo”— junto con la publicación semestral del nuevo Informe sobre la Estabilidad Financiera Mundial, nacido de la fusión de las anteriores publicaciones Emerging Market Financing e International Capital Markets Report.
A partir de los años noventa, ya no había una norma clara y sencilla, ni una sola institución en el centro de la gestión de los riesgos internacionales. Tanto la supervisión como la gestión de crisis se llevaban a cabo en múltiples instituciones, con responsabilidades que se solapaban y múltiples fuentes de dinero nuevo. En su supervisión del sector financiero, el FMI aplicó las metodologías desarrolladas por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, un grupo que inicialmente solo representaba a los países industriales. En Asia, la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental desarrolló un mecanismo paralelo de supervisión complementaria. Los swaps de divisas bilaterales en el marco de la Iniciativa de Chiang Mai de 2000 pretendían complementar las operaciones del FMI.
Cada vez se necesitaba más coordinación. La respuesta a la crisis asiática fue la creación del Foro sobre Estabilidad Financiera (FEF); en 2009, este grupo se reforzó y pasó a denominarse Consejo de Estabilidad Financiera (CEF). El dispositivo de rescate se convirtió en la Red Global de Estabilidad Financiera, que contaba con varios proveedores que trabajaban a través de acuerdos regionales de financiación. La cumbre del Grupo de los Veinte celebrada en Londres en 2009 repitió una decisión crucial de Bretton Woods y transfirió la autoridad de los bancos centrales que habían dirigido el FEF al control de un grupo más amplio de gobiernos en el nuevo CEF.
De esta complejización de la gestión del riesgo financiero mundial se extraen varias enseñanzas.
En primer lugar, la amenaza a la estabilidad puede venir de cualquier parte. Tras la crisis de México en 1994–95 y la crisis financiera de Asia en 1997, que luego se extendió a Brasil y Rusia en 1998, hubo una suposición generalizada de que las perturbaciones emanarían de los mercados emergentes que se abrían a los flujos de capital. No había Programas de Evaluación del Sector Financiero del FMI para Estados Unidos y el Reino Unido, dos países que resultaron estar en el epicentro cuando estalló la crisis financiera después de 2007. El FMI supo ver las amenazas que se cernían sobre un país desde la periferia. A finales de 2006, por ejemplo, su personal había preparado una simulación de posibles crisis de los mercados de capital en Europa central y oriental. En retrospectiva, la simulación parece una versión increíblemente precisa del ataque especulativo que en 2008 hizo que Hungría pareciera brevemente el epicentro de un nuevo contagio mundial. La anticipación contribuye a explicar la rapidez y el considerable tamaño del programa acordado con Hungría en 2008. Pero la clarividencia del Fondo fue limitada: al FMI se le escapó la perturbación mucho mayor que comenzó con el mercado hipotecario y el sistema financiero de Estados Unidos.
En segundo lugar, la envergadura de la amenaza depende de los vínculos, que pueden ser difíciles de determinar con precisión de antemano. Las secuelas de la crisis financiera mundial de 2008 produjeron críticas devastadoras, incluso por parte de la Oficina de Evaluación Independiente del FMI, según las cuales el Fondo se había “quedado corto” en su objetivo clave debido a un “alto grado de pensamiento de grupo; captura intelectual, y una tendencia general a pensar que era improbable una fuerte crisis financiera en las grandes economías avanzadas”. La respuesta fue pasar a aunar las prácticas anteriores de supervisión bilateral y multilateral con la Decisión sobre la Supervisión Integrada de 2012. En particular, los informes de efectos colaterales se centraron inicialmente en el impacto de la evolución de las principales economías, y luego pasaron a pensar en los vínculos sistémicos.
En tercer lugar, el carácter preciso de los vínculos suele ser opaco. Gestionar la complejidad de un sistema en el que trabajan múltiples instituciones no es fácil. ¿Quién mira el bosque y quién mide los árboles? La vinculación entre lo microprudencial y lo macroprudencial siguió siendo una fuente importante de deficiencias. ¿Qué hay exactamente en los balances de los bancos durante las oleadas de globalización financiera? ¿Cuáles son los vínculos con las entidades fuera de balance? Se trata de cuestiones que los supervisores bancarios individuales podrían analizar, pero que no se transmitían —ni podían transmitirse— periódicamente a una institución internacional como el FMI. (De hecho, el Convenio Constitutivo exime a los gobiernos de la responsabilidad de proporcionar datos sobre empresas concretas).
En consecuencia, existía una tensión continua. Los supervisores reunidos en el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, en cierto sentido, sabían más: podían ver los árboles individuales con mucha claridad. El enfoque global amplio veía el bosque, pero no podía investigar realmente los árboles.
En cuarto lugar, los retos a largo plazo pueden suponer amenazas inmediatas para la estabilidad y, por tanto, deben abordarse. El cambio climático —o, de manera más general, el daño causado por el Antropoceno— es un reto importante y cada vez más difícil que requiere una actuación rápida. También sería razonable sentirse decepcionado por los esfuerzos realizados hasta la fecha, y la reciente COP28 fue considerada “débil” por muchos. Una lección de la historia que no se ha tenido suficientemente en cuenta es pertinente en este caso. Los fenómenos permanecerán en la esfera de la discusión abstracta, el nerviosismo o la preocupación, a menos que puedan medirse con precisión. Proporcionar datos sobre los costos es esencial para crear un consenso en cuanto a la búsqueda de soluciones.
En la época de Bretton Woods, el Banco Mundial y el FMI podían pensar de forma diferente sobre el desarrollo debido a modelos de cálculo de la renta nacional que se habían desarrollado en gran medida en los países industrializados para hacer frente al reto de movilizar recursos para la guerra. Hoy en día, cuando los periódicos informan sobre las reuniones semestrales del FMI y el Banco Mundial, se centran en las evaluaciones de la evolución del PIB. Piensan que el PIB importa porque el FMI sigue situando esa métrica en el centro. Pero cuando se trata de pensar en la biosfera, el PIB es una sangría más que un activo; erosiona la riqueza a largo plazo de las naciones en lugar de mejorarla.
En quinto lugar, los problemas de seguridad también pueden provocar desestabilización financiera. Hoy vivimos en un mundo en el que los problemas de seguridad —a menudo descritos vagamente como “geopolítica cambiante”— dominan las noticias económicas: ya sea el debate en el extremo occidental de la masa continental euroasiática sobre el suministro y el precio del gas ruso o las crecientes tensiones en torno a la provincia china de Taiwán y en el Mar de China Meridional en el lado oriental. Una característica poco reconocida del acuerdo de Bretton Woods es el paralelismo entre el FMI y el Banco Mundial, por un lado, y la más amplia Organización de las Naciones Unidas, por otro. Los cinco mayores miembros por cuota de las instituciones de Bretton Woods eran idénticos a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad: Estados Unidos, la Unión Soviética, China, el Reino Unido y Francia. La simetría se rompió cuando la Unión Soviética no se adhirió.
La guerra prolongada que siguió al ataque ruso de 2022 contra Ucrania produjo un nuevo tipo de programa del FMI: un acuerdo con un país en guerra. El programa de garantía de financiación tuvo que modificarse para tener en cuenta las peculiaridades de los países que se enfrentaban a una “incertidumbre excepcionalmente elevada”. El programa también exigía salvaguardias en forma de garantías de acreedores bilaterales de que aliviarían la deuda una vez resuelta la incertidumbre excepcional. El sufrimiento de Ucrania arroja una nueva luz sobre las lecciones de 1944: las cuestiones de seguridad o políticas y militares deben resolverse mano a mano con los retos económicos y financieros. Con la guerra entre Rusia y Ucrania librándose ahora en todo el mundo, más espectacularmente en Sudán, el conflicto, y no la prosperidad, se globaliza. Encontrar respuestas adecuadas a las incertidumbres creadas por los conflictos es un paso clave para abandonar la lógica de la “suma cero” que condujo al mundo a la catástrofe en el pasado. F&D
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