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Los patrones históricos revelan por qué la propiedad estatal se expande de nuevo y en qué se diferencia esta nueva oleada de las anteriores
NICHOLAS MULDER es profesor adjunto de Historia Moderna en la Universidad de Cornell y autor de The Age of Confiscation: Making and Taking Property in the Creation of the Modern World.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
Los gobiernos están expropiando empresas y recursos privados al ritmo más rápido de los últimos 50 años. A juzgar por las múltiples oleadas de nacionalizaciones del siglo pasado, este cambio alterará el panorama económico mundial.
Desde 2020, gobiernos de todos los continentes han nacionalizado activos pertenecientes tanto a ciudadanos nacionales como a inversionistas extranjeros. Francia y Alemania, por ejemplo, asumieron el control de empresas de servicios públicos y del sector eléctrico. Francia puso además el mayor astillero de Europa bajo control estatal. El Reino Unido, por su parte, nacionalizó los ferrocarriles y la industria siderúrgica.
Desde la invasión de Ucrania en 2022, Rusia ha confiscado activos valorados en más de USD 48.000 millones en puertos, fábricas y empresas de bienes de consumo. Estados Unidos adquirió una participación mayoritaria en el único productor nacional de tierras raras del país. Asimismo, un número creciente de países ha tomado el control de recursos de propiedad extranjera, como el litio, el oro, el uranio, el níquel e incluso el aceite de palma. Aunque las estimaciones son objeto de debate, entre 2016 y 2026 se nacionalizaron activos por un valor de entre USD 239.000 y USD 544.000 millones.
La inestabilidad geopolítica, las perturbaciones en los mercados de materias primas y el desarrollo de las energías renovables están impulsando estas estatizaciones. Además, dado el creciente número de gobiernos que adoptan políticas económicas intervencionistas, no hay indicios de que la actual oleada de nacionalizaciones vaya a remitir. Estas estatizaciones transformarán —aunque no detendrán— la integración económica y financiera mundial. Más bien, podrían reconfigurar los patrones de largo plazo del comercio y la inversión internacionales.
La actual es la cuarta gran oleada de nacionalizaciones de los últimos 100 años. El ritmo y el momento en que se producen las nacionalizaciones suelen reflejar una combinación de urgencias políticas, condiciones monetarias y movilidad del capital (gráfico 1).
La primera oleada tuvo lugar en la década de 1930, durante la Gran Depresión. La segunda comenzó a finales de la década de 1940, cuando muchos países establecieron economías mixtas tras la Segunda Guerra Mundial. En la década de 1970, la descolonización, el fin del régimen cambiario de Bretton Woods y los shocks energéticos e inflacionarios provocaron una tercera oleada.
Las nacionalizaciones son muy variadas tanto en forma como en contenido. No todas ellas constituyen reivindicaciones de la propiedad estatal. En algunos casos, el papel del Estado ha consistido en facilitar la transferencia de activos de un propietario privado a otro mediante una venta forzosa. Algunas estatizaciones equivalen a auténticas confiscaciones, mientras que otras consisten en expropiaciones con indemnización. En todos los casos, se recurre a instrumentos políticos y jurídicos para someter la propiedad privada al control nacional y renegociar la relación entre el Estado y el capital.
¿Qué distingue a la creciente oleada de nacionalizaciones de la década de 2020? Para responder a esta pregunta, conviene examinar la historia de las tres oleadas anteriores, cada una de ellas más amplia que la precedente.
La economía mundial integrada del período 1870-1930 se sustentaba en dos pilares: un comercio relativamente libre y el patrón oro internacional. Estas políticas desbrozaron el camino para los grandes flujos de inversión extranjera. Economías ricas como Alemania, Francia y el Reino Unido acumularon importantes reservas de capital en el exterior, entre el 50% y el 160% de su propio PIB.
Aunque la Primera Guerra Mundial erosionó gran parte de esta inversión transfronteriza, no destruyó la integración de los mercados mundiales. Más bien, reconfiguró la economía mundial en torno al ascenso de Estados Unidos durante la década de 1920, cuando la inversión y el comercio internacionales volvieron a expandirse bajo un patrón oro revitalizado.
La Gran Depresión puso fin al libre comercio y a los flujos de capital y desencadenó la primera gran oleada mundial de nacionalizaciones. A partir de 1928-1929 se desencadenó una sucesión de crisis en cascada que afectó primero a los precios de las materias primas, luego a los mercados bursátiles y al comercio mundial y, finalmente, al orden monetario internacional.
Para evitar el colapso del sistema financiero, varios países asumieron el control total o parcial de sus sistemas bancarios. Entre 1931 y 1935, Estados Unidos nacionalizó alrededor de un tercio del capital financiero, mientras que en Alemania más de la mitad del capital bancario pasó a manos del Estado. Italia nacionalizó el 20% de los activos industriales y financieros privados entre 1931 y 1933. La propiedad estatal también se expandió en Francia, que nacionalizó la industria aeronáutica y los ferrocarriles; en el Reino Unido, que nacionalizó los yacimientos de carbón; y en Bolivia y México, que asumieron el control de compañías petroleras de propiedad extranjera.
Estas medidas se adoptaron a menudo como respuesta a crisis urgentes y algunas fueron revertidas posteriormente. Pero el hecho de que esto hubiera sucedido en las economías más avanzadas de la época tuvo un fuerte efecto legitimador en las economías en desarrollo. Además, el comercio mundial y los préstamos transfronterizos se contrajeron drásticamente, mientras muchos gobiernos impusieron controles de capital. Todo ello facilitó las nacionalizaciones a un costo relativamente bajo, sin temor a desencadenar fugas de capital o reacciones adversas de los mercados internacionales.
La oleada de nacionalizaciones de la década de 1930 fue un síntoma de la desintegración económica y financiera mundial. A corto plazo, evitó quiebras generalizadas, pero también fragmentó los mercados nacionales y redujo el comercio y la inversión internacionales. Con el tiempo, la expansión de la propiedad estatal otorgó a los gobiernos una mayor autonomía en la formulación de políticas y les permitió contribuir a la configuración de un nuevo orden económico internacional al final de la Segunda Guerra Mundial.
Tras la Segunda Guerra Mundial se produjo una nueva oleada de nacionalizaciones en las economías de Europa, América Latina y Asia.
Surgió entonces un modelo de economía mixta en el que la inversión pública a gran escala coexistía con los mecanismos del mercado privado. El régimen de tipos de cambio fijos establecido en Bretton Woods en 1944 proporcionó estabilidad financiera internacional, lo que facilitó las nacionalizaciones al reducir el riesgo de fuga de capitales. En muchos países, la elevada inflación permitió además a los gobiernos escoger el momento más favorable para adquirir las participaciones de los accionistas privados. Además, como las nacionalizaciones se financiaron mediante la emisión de bonos, la inflación también contribuyó a disminuir el costo real del servicio de la deuda.
Así, el Reino Unido nacionalizó el Banco de Inglaterra y las industrias de la aviación, el carbón, las telecomunicaciones, el transporte, la electricidad, el gas y la siderurgia. Francia asumió el control del Banco de Francia, de las instituciones financieras privadas que concentraban el 80% de los depósitos bancarios, así como de los sectores del carbón, la electricidad y la telefonía, además de varias industrias importantes. Se produjeron nacionalizaciones similares en Argentina, Austria, Brasil, Checoslovaquia, India, Indonesia, Irán, Italia, Japón y en los países socialistas de Europa del Este.
Esta segunda oleada de nacionalizaciones tuvo un alcance sectorial más amplio, se desarrolló de manera más sistemática y avanzó de forma más gradual que las medidas apresuradas adoptadas en la década de 1930. Ello permitió a los inversionistas privados ajustar sus expectativas, redujo la volatilidad económica y evitó que las nacionalizaciones obstaculizaran el rápido crecimiento registrado durante las tres primeras décadas de la posguerra.
Un factor decisivo fue que las economías europeas nacionalizaron principalmente activos pertenecientes a sus propios ciudadanos. Esto permitió gestionar el proceso a través de las instituciones políticas nacionales, lo que garantizaba una mayor estabilidad y legitimidad democrática. Por el contrario, cuando las economías en desarrollo expropiaron activos de inversionistas occidentales, los riesgos fueron mayores y surgió la posibilidad real de disputas diplomáticas e incluso de conflictos directos.
La oleada de nacionalizaciones de la posguerra desempeñó un importante papel catalizador en la economía mundial. Las empresas estatales encabezaron la movilización de grandes volúmenes de inversión y contribuyeron a impulsar un rápido crecimiento económico en las economías avanzadas. Aunque hubo inevitables ineficiencias en la asignación de recursos, estas se vieron compensadas por una mayor capacidad de control político sobre las prioridades de inversión. Hasta la década de 1970, los países con elevados niveles de activos nacionalizados no obtuvieron peores resultados que las economías con una mayor presencia de inversión privada.
La primera y la segunda oleadas de nacionalizaciones tuvieron lugar en una época en la que los países occidentales y del Atlántico Norte dominaban la economía mundial. Posteriormente, el desmantelamiento de los imperios europeos incrementó el número de Estados soberanos: los países miembros de las Naciones Unidas pasaron de 51 en 1945 a 127 en 1970. Estas nuevas economías nacionales trataban de hacerse con un nicho en la división del trabajo en el mundo. Sin embargo, muchos países exportadores de materias primas de América Latina, África y Asia seguían dependiendo del capital extranjero.
Dos shocks impulsaron un aumento de las nacionalizaciones. El primero fue el fin del sistema de Bretton Woods. La devaluación del dólar de EE.UU. llevada a cabo por el presidente Richard Nixon en agosto de 1971 supuso un duro golpe para los productores de materias primas que percibían ingresos de exportación denominados en dólares. Como respuesta, los países productores de petróleo incrementaron su participación en las compañías petroleras de propiedad extranjera para captar una mayor proporción de los ingresos generados en una moneda que se debilitaba.
La crisis del petróleo de 1973 provocó un fuerte aumento de los precios de la energía y de los minerales, que llevó a muchos países ricos en recursos naturales a intentar aprovechar el auge de las materias primas. Las investigaciones de Stephen Kobrin muestran que el ritmo de las estatizaciones se aceleró y alcanzó su punto máximo en 1975, cuando 28 países llevaron a cabo 83 expropiaciones, lo que equivale, en promedio, a una cada cuatro días. Entre 1971 y 1980, las economías en desarrollo nacionalizaron al menos USD 26.000 millones en activos de propiedad extranjera, cifra equivalente al 11% del total de la inversión extranjera directa existente en el mundo en desarrollo en 1980.
La tercera oleada de nacionalizaciones fue más extensa y duradera, y afectó a recursos de mayor valor que las anteriores. El éxito de las primeras nacionalizaciones animó a otros países a emprender intervenciones similares. Además, la inflación derivada de los shocks monetarios y energéticos facilitó las nacionalizaciones, ya que las compensaciones pagadas a los propietarios resultaban menos costosas en términos reales.
De este modo, las economías de América Latina, África y Oriente Medio pudieron nacionalizar una parte considerable de su base de recursos durante la década de 1970. Sin embargo, la mayor oleada de nacionalizaciones de la historia llegó a su fin con las políticas monetarias restrictivas adoptadas por la Reserva Federal a partir de 1979, que redujeron la inflación y desaceleraron el crecimiento mundial.
La consecuencia internacional más importante de la oleada de nacionalizaciones de la década de 1970 fue el aumento excesivo de la deuda soberana. Dado que la mayoría de las economías en desarrollo indemnizaron a los inversionistas, sus obligaciones externas crecieron considerablemente. Cuando las tasas de interés se dispararon a comienzos de la década de 1980, estos países quedaron expuestos a elevados riesgos de refinanciamiento, lo que desencadenó crisis de deuda desde Jamaica hasta Zaire. En los años posteriores, muchos activos nacionalizados fueron privatizados nuevamente, a medida que aumentaba la integración de los mercados de capitales y los gobiernos buscaban reducir la deuda pública.
La actual oleada de nacionalizaciones se originó tras la crisis financiera mundial de 2008 y las estatizaciones de emergencia de varias grandes instituciones financieras. En la mayoría de los casos, estas medidas fueron posteriormente revertidas mediante la reprivatización de las empresas, pero desde finales de la década de 2010 se han producido nacionalizaciones de carácter más permanente. Algunas como respuestas a importantes shocks mundiales de oferta y demanda, como la pandemia de COVID-19 en 2020 y el aumento de los precios de las materias primas en 2022 tras la invasión rusa de Ucrania.
Otras estatizaciones obedecieron a desafíos más amplios, como el cambio climático. La nacionalización de minerales estratégicos para las tecnologías renovables, por ejemplo, puede permitir a los países exportadores captar una mayor proporción de los beneficios generados por el aumento de los precios. Otra corriente de nacionalizaciones responde a consideraciones de seguridad nacional y al deseo de los gobiernos de controlar recursos considerados esenciales para la competencia estratégica.
Las nacionalizaciones motivadas por razones geopolíticas harán más arriesgada la inversión extranjera directa entre rivales estratégicos. Sin embargo, ello no implica necesariamente que disminuirá la integración económica y financiera mundial en su conjunto. Más bien, es posible que aumenten el comercio, los préstamos y la inversión dentro de bloques geopolíticamente alineados, mientras que los países neutrales podrían atraer capital extranjero al posicionarse como intermediarios fiables y destinos seguros para la inversión.
Las nacionalizaciones suelen producirse en oleadas porque responden a factores internos y externos de carácter general. Cuando los precios de las materias primas aumentan, resulta atractivo apropiarse de una mayor proporción de los ingresos por exportaciones. Además, las nacionalizaciones exitosas sirven de ejemplo para otros gobiernos, mostrando la viabilidad y el atractivo de este tipo de políticas. Este “efecto de demostración” ayuda a explicar por qué, históricamente, las nacionalizaciones tienden a agruparse en movimientos procíclicos semejantes a oleadas.
Los gobiernos pueden nacionalizar con mayor facilidad en períodos de inflación, cuando los costos reales de las adquisiciones con indemnización son menores. Sin embargo, una mayor movilidad del capital suele limitar las nacionalizaciones, ya que ofrece a los inversionistas más posibilidades de salida y acelera las reacciones de los mercados, reduciendo así el margen de actuación de los gobiernos. El actual aumento de las nacionalizaciones, pese a que los mercados de capitales siguen mostrando niveles históricamente elevados de integración, refleja la existencia de fuertes presiones macroeconómicas y geopolíticas favorables a las estatizaciones, así como una creciente convicción política de que las nacionalizaciones constituyen un instrumento esencial de política económica en una era de fragmentación geoeconómica.
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