Agissons maintenant, agissons ensemble

De Vitor Gaspar et Luc Eyraud
Affiché le 13 avril 2016 par le blog du FMI

Les finances publiques viennent de connaître une année mouvementée. Une nouvelle réalité se fait jour. Dans ce contexte, les pays doivent agir dès maintenant pour stimuler la croissance et devenir plus résilients. Ils doivent aussi être prêts à agir ensemble pour contrer les risques mondiaux.

Détérioration des finances publiques

L’édition d’avril 2016 du Moniteur des finances publiques shows d’avril 2016 du Moniteur des finances publiques révèle que la dette publique continue de croître aux quatre coins du monde. Les déficits budgétaires se sont aussi creusés dans nombre de pays. Dans les pays avancés, une fois encore, il faudra attendre une année de plus pour voir les ratios d’endettement diminuer. En moyenne, la dette publique dépasse aujourd’hui le niveau observé pendant la Grande dépression et s’approche du niveau enregistré immédiatement après la Seconde Guerre mondiale (graphique 1).

Dans les pays émergents et les pays à faible revenu, les déficits budgétaires devraient, selon les projections, être encore plus prononcés en 2016 qu’en 2009 au moment de la crise financière mondiale. Cela représente un net changement par rapport aux prévisions d’il y a environ un an; les ratios de la dette publique future ont fait un bond considérable (graphique 2). La situation budgétaire des pays exportateurs de produits de base a été particulièrement mise à mal en raison de l’effondrement des recettes. Au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, les soldes budgétaires cumulés des exportateurs de pétrole devraient à eux seuls se dégrader de plus de 2.000 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années par rapport à la période 2004–08, c’est-à-dire avant la crise (graphique 3).


Des tendances fondamentales et lourdes de conséquences se dessinent au sein de l’économie mondiale qui influent partout sur les finances publiques. Ces transformations prennent la forme d’une faiblesse persistante de l’activité mondiale et d’une inflation obstinément basse dans les pays avancés, d’une baisse des cours des produits de base (d’environ 35 % ces douze derniers mois et de 65 % depuis le milieu de l’année 2014 dans le cas du pétrole), et d’un ralentissement des échanges commerciaux. Les pays émergents et en développement se heurtent aussi à une hausse des taux d’intérêt et une diminution des entrées de capitaux. En outre, les risques s’accentuent presque partout. Tout porte à croire que ces transformations vont perdurer, pendant quelque temps au moins.

Les pays doivent s’adapter à ces nouvelles réalités, mais il n’y pas de recette universelle. La riposte à apporter varie d’un pays à l’autre, mais le dosage précis des mesures envisageables dépend de la nature des problèmes budgétaires auxquels est confronté le pays considéré. Selon nous, les principaux défis à affronter sont au nombre de trois.

Trois défis

Premier défi : éviter de succomber à l’engrenage croissance faible-inflation basse

Les pays avancés sont confrontés à la triple menace d’une croissance faible, d’une inflation basse et d’un endettement public élevé. La conjonction de ces trois facteurs pourrait engendrer un engrenage néfaste qui se renforcerait tout seul. Nous entendons par là que les révisions constantes à la baisse de la croissance et de l’inflation s’accompagnent de révisions à la hausse de la dette publique et privée en pourcentage du PIB. Cela pourrait inciter les gouvernements, les entreprises et les ménages à réduire leurs dépenses pour faire diminuer la dette, ce qui aurait pour effet de freiner encore l’activité économique et l’inflation.

Pour éviter de tomber dans ce piège, les pays devraient adopter une stratégie reposant sur trois piliers : une politique monétaire expansionniste, une politique budgétaire qui soutienne la croissance et des réformes structurelles de nature à rehausser la productivité. Par une politique budgétaire qui soutienne la croissance, nous entendons des mesures destinées à stimuler la croissance économique à court terme et à moyen terme (par exemple une hausse des investissements d’infrastructure) et des mesures visant à faciliter la mise en œuvre des réformes structurelles. Il peut s’agir, par exemple, de l’utilisation de fonds publics pour dédommager ceux qui sont pénalisés par les réformes (par exemple les réformes d’amélioration de la concurrence) et pourraient en bloquer l’adoption.

Dans les pays qui disposent d’une marge de manœuvre budgétaire, le budget pourrait aussi être mis davantage à contribution pour soutenir la demande globale. Un grand nombre de pays ne disposent pas de cette marge de manœuvre et, bien entendu, la capacité d’un pays à soutenir la demande dépendra de sa situation particulière — notamment de son niveau d’endettement ainsi que de ses coûts d’emprunt actuels et futurs. Dans certains cas, les pays ne seront pas en mesure de ralentir l’ajustement budgétaire. Mais même dans ce cas, les gouvernements doivent préserver la croissance économique en évitant de comprimer les dépenses publiques hautement productives et en recalibrant plutôt les programmes moins efficients.

Mais que faire si la situation macroéconomique se dégrade? Comment les pays doivent-ils réagir en cas de ralentissement prononcé de la croissance économique et d’intensification des tensions déflationnistes, qui risqueraient de faire tomber l’économie mondiale dans l’engrenage néfaste mentionné plus haut? En pareil cas, les mesures prises à l’échelle d’un seul pays ne seraient pas suffisantes. Les dirigeants doivent agir rapidement et agir ensemble pour contrer les forces de stagnation et déployer des politiques économiques coordonnées dans les principales économies du monde. La riposte internationale doit conjuguer des mesures de soutien à la croissance qui portent à la fois sur la demande et sur l’offre. Il est particulièrement important que les pays agissent simultanément, car cela permettra d’amplifier les effets bénéfiques de l’action de chaque pays. Naturellement, certaines économies ne seraient pas en mesure de participer à la riposte coordonnée, en particulier ceux qui sont mis sous pression par les marchés. Mais ils bénéficieraient quand même indirectement de l’accélération de la croissance des autres pays par le biais du développement des échanges commerciaux et de l’amélioration de la stabilité mondiale.

Deuxième défi : réagir à l’effondrement durable des recettes

Entre 2014 et 2016, deux tiers environ des pays ont vu leur ratio recettes/PIB diminuer (graphique 4). C’est dans les pays exportateurs de produits de base que la baisse a été la plus marquée — avec une moyenne de 7 % du PIB pour les pays exportateurs de pétrole. Comme il faut s’attendre à ce que les cours des produits de base restent durablement bas, les producteurs n’ont pas d’autre choix que de réduire leurs dépenses publiques et de les aligner sur leurs recettes diminuées. Cela dit, l’ajustement inévitable peut être rendu moins douloureux en mobilisant les recettes provenant d’autres sources que les produits de base et en réduisant les dépenses mal ciblées et improductives, y compris par une réforme des subventions aux carburants. Les pays qui ont accumulé des actifs financiers dans le passé et sont moins soumis aux pressions des marchés financiers pourront assainir leur situation à un rythme plus progressif.

Troisième défi : atteindre les objectifs de développement malgré les contraintes budgétaires

Près de la moitié des pays en développement à faible revenu ont un coefficient de pression fiscale inférieur à 15 % du PIB. La faible mobilisation des recettes est un obstacle important au développement économique non seulement parce qu’elle limite la capacité d’un pays de financer ses dépenses de soutien à la croissance, mais aussi parce qu’un coefficient de pression fiscale faible est souvent associé à un manque de capacités institutionnelles, lesquelles sont indispensables pour que la croissance économique démarre. Une mobilisation appropriée des recettes est donc un élément fondamental de toute stratégie de croissance et de développement.

La constitution d’une capacité fiscale minimale peut conforter et compléter la capacité d’action de l’État et la capacité juridique. En particulier, un système d’imposition stable qui repose sur une base large et des règles claires est nécessaire pour que le processus budgétaire se déroule de façon efficace. Conjuguée à une plus grande efficacité des dépenses, une meilleure mobilisation des recettes peut contribuer à la réalisation des Objectifs de développement durable, notamment en améliorant la fourniture des services de santé et d’éducation et en développant les infrastructures. En pratique, les pays à faible revenu devraient réfléchir aux possibilités d’exploiter de nouvelles sources de recettes (par exemple en introduisant une taxe sur la valeur ajoutée ou une taxe foncière, ou en en élargissant l’application si elles existent déjà) et de renforcer le civisme fiscal — deux domaines pour lesquels le FMI fournit une assistance technique complète.

Objectifs à moyen terme

Au-delà de la riposte immédiate de chaque pays décrite ci-dessus, il y a deux principaux objectifs que tous les pays devraient poursuivre à moyen terme :

  • Rendre les finances publiques plus résilientes. Dans un environnement caractérisé par la multiplicité des risques, l’un des principaux objectifs de la politique budgétaire consiste à rendre les finances publiques moins sensibles aux chocs, tels qu’une baisse des cours des produits de base ou une dépréciation monétaire. Mais comment les pouvoirs publics peuvent-ils réduire les vulnérabilités d’un pays? Essentiellement en agissant sur trois fronts. Premièrement, les pays peuvent améliorer la manière dont ils divulguent et analysent les risques. La communication publique et rapide d’informations exhaustives et fiables sur l’état des finances publiques peut réduire la probabilité et la gravité des mauvaises surprises. Les événements de cette nature sont assez courants. Par exemple, les gouvernements fournissent souvent des garanties au secteur privé qui peuvent se révéler très coûteuses au moment où elles sont exercées. Il est très important de divulguer l’existence de ces garanties, pour éviter qu’elles n’émergent à l’improviste. Deuxièmement, les pays devraient prendre des mesures concrètes pour atténuer les risques qu’ils ont identifiés. Très peu de pays ont élaboré des stratégies de gestion des risques qui réduisent activement la probabilité de réalisation de ces risques et en protègent l’État. Pour reprendre l’exemple précédent, les pays pourraient plafonner le montant des garanties fournies par l’État. Troisièmement, les autorités pourraient créer des amortisseurs suffisants pour atténuer les risques restants qui ne peuvent être éliminés. Par exemple, les budgets pourraient inclure des «provisions» suffisantes, qui sont en fait des marges de sécurité permettant de faire face aux événements imprévus.

  • Promouvoir une croissance économique soutenue et durable. Dans tous les pays, il est nécessaire de rehausser la croissance à moyen terme. Dans les pays avancés, il est impossible de résoudre durablement le problème de l’endettement élevé sans une accélération de la croissance. De fait, une progression continue de la croissance de 1 point de pourcentage pourrait ramener les ratios d’endettement des pays avancés à leurs niveaux d’avant la crise en l’espace d’une décennie. Dans les pays émergents et en développement, une croissance vigoureuse est aussi nécessaire pour rehausser les niveaux de vie et financer les stratégies de développement. Comment accélérer la croissance économique? Selon une étude du FMI, une réforme de la politique fiscale et de la politique de dépense pourrait rehausser la croissance économique à moyen et long terme de ¾ de point de pourcentage dans les pays avancés et encore plus dans les pays en développement. Il ressort de l’analyse présentée dans le chapitre 2 du Moniteur des finances publiques que certaines mesures fiscales sont des instruments très puissants pour encourager l’innovation et la productivité. En particulier, un soutien fiscal à la recherche et développement dans le secteur privé (sous forme de crédits d’impôt ou de subventions pour la recherche et le développement) coûtant au budget 0,4 % du PIB — c’est-à-dire moins d’un demi-point de pourcentage du PIB — peut se traduire à long terme par une augmentation de 5 % du PIB dans les pays avancés.

En somme, les pays ont fort à faire pour retrouver une croissance vigoureuse et des finances publiques à la fois saines et résilientes. Mais la bonne nouvelle est que les dirigeants, individuellement et collectivement, ont encore à leur disposition des instruments adéquats pour affronter ces défis et s’adapter aux nouvelles réalités.

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Vitor Gaspar, ressortissant portugais, est Directeur du Département des finances publiques du Fonds monétaire international. Avant de rejoindre le FMI, il a occupé différents postes de haut niveau à la Banque du Portugal, notamment en dernier lieu celui de conseiller spécial. De 2011 à 2013, il a été ministre des Finances du Portugal, avec rang de ministre d’État. Il a dirigé le Bureau des conseillers de politique européenne de la Commission européenne de 2007 à 2010, et été Directeur général des études à la Banque centrale européenne de 1998 à 2004. Vitor Gaspar est titulaire d’un doctorat et d’un diplôme postdoctoral en économie de l’Université nouvelle de Lisbonne; il a également étudié à l’Université catholique portugaise.

Luc Eyraud est Chef de division adjoint au Département des finances publiques du FMI. Ses recherches portent principalement sur l’élaboration des règles budgétaires, la décentralisation budgétaire, la fiscalité du patrimoine et les multiplicateurs budgétaires. Avant d’entrer au FMI, il était fonctionnaire du Trésor français.

 



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