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02/02 La función del fortalecimiento de las capacidades en la lucha contra la Pobreza Preparado por el personal técnico del FMI Marzo de 2002 English Français La importancia de la capacidad institucional Establecimiento de las prioridades de fortalecimiento de las capacidades Aportación del FMI al fortalecimiento de las capacidades Coordinación internacional del fortalecimiento de las capacidades La reducción de la pobreza en los países más pobres del mundo depende fundamentalmente de un esfuerzo considerable por parte de los países mismos, especialmente de que se pongan en práctica las reformas necesarias para mejorar los resultados económicos. Lamentablemente, los países suelen carecer de las capacidades para poner en práctica las mejoras necesarias o incluso para hacer el mejor uso posible de la asistencia externa. Los objetivos de desarrollo del milenio (ODM)—metas para el año 2015 que los líderes mundiales establecieron en una reunión cumbre de septiembre de 2000—constituyen un programa de trabajo de gran envergadura para la reducción de la pobreza1. Es esencial, por lo tanto, que la comunidad internacional despliegue un esfuerzo concertado para ayudar a los países pobres a desarrollar las capacidades institucionales necesarias para el logro de los ODM. En esta nota informativa se examinan algunas cuestiones fundamentales y la función del FMI en el programa internacional de fortalecimiento de las capacidades.

I. La importancia de la capacidad institucional Por "capacidad institucional" suele entenderse la capacidad administrativa y de gestión de un país, sobre todo en lo que respecta a la aplicación de políticas económicas, e incluye una amplia gama de actividades: Capacidad para recopilar la información estadística necesaria para aplicar la política con eficacia y observando las normas aceptadas internacionalmente. Capacidad para planificar con eficacia el gasto público y el suministro de servicios públicos por parte del gobierno central y el gobierno local. Capacidad de absorción de la ayuda y de implementación de los proyectos por parte del sector público. Eficacia de los organismos en la lucha contra la corrupción y la mejora de la gobernanza. Establecimiento y operación de marcos regulatorios y/o de prudencia adecuados para las empresas y los bancos. Adopción y cumplimiento de las reglas y leyes, así como de las reformas judiciales. Protección de los derechos de la propiedad. Fomento de la competencia y del sistema económico de mercado en general. En los casos en que las capacidades son deficientes—es decir, en que un gobierno no está en condiciones de aplicar con eficacia sus propias políticas—las consecuencias para la sociedad pueden ser muy onerosas. Un buen ejemplo de ello es la capacidad para formular previsiones presupuestarias con una precisión aceptable. Hace apenas unos pocos años, en África, la diferencia entre el gasto corriente presupuestado y el ejecutado (es decir, el gasto sin incluir los proyectos de inversión, que a menudo son financiados por donantes) podía llegar al 30%-50%. Este tipo de dificultades para la formulación de previsiones significan que los líderes del país no pueden tomar decisiones óptimas sobre el gasto del dinero público. En algunos países, el gobierno había designado a la educación primaria, la salud pública y el mantenimiento de vías como prioridades del gasto, pero a menudo los fondos terminaban asignados a otras áreas. II. Establecimiento de las prioridades de fortalecimiento de las capacidades La capacidad institucional comprende una gama muy amplia de conceptos e incluye competencias en todos los sectores del gobierno, así como la capacidad para transmitir esas competencias a los funcionarios que remplazan a aquéllos que renuncian o se jubilan. Afortunadamente, una de las ventajas de los ODM es que centran su atención en resultados claves para las actividades del gobierno, que luego proporcionan bases para la determinación de las prioridades en el fortalecimiento de las capacidades. Si bien las necesidades varían de un país a otro, ciertas áreas de la capacidad institucional necesitan atención urgente en muchos países pobres y merecen una mención especial: Es fundamental que existan políticas macroeconómicas acertadas, entre ellas un clima empresarial interno transparente y propicio y un sector financiero eficiente que opere ciñéndose a las leyes. Para ello se requiere una eficaz capacidad de gestión macroeconómica, incluidas las capacidades legislativas y regulatorias y pericia en gestión de la deuda. La reducción de la pobreza requiere una sólida capacidad de gestión financiera del gobierno, programas de gasto plurianuales y un seguimiento eficaz del gasto. La necesidad de recaudar ingresos para el desarrollo y la reducción de la pobreza requiere buenos conocimientos de administración de impuestos. Las mejoras en la capacidad estadística son cruciales para analizar mejor la pobreza y el impacto social y para hacer un seguimiento más eficaz de los avances de los países hacia sus objetivos del desarrollo. Las mejoras en la capacidad de suministro de servicios públicos a la población, especialmente los sectores pobres, son cruciales para que los ingresos tributarios y la ayuda externa se traduzcan en reducción de la pobreza. De hecho, también será importante para obtener más ayuda de los donantes. Una mejora simultánea de los diversos aspectos de la capacidad institucional podría crear sinergias positivas, pero los avances demorarán algún tiempo y deben ser un reflejo de las prioridades y los puntos de partida del país. Muchos países de bajo ingreso ya se encuentran enganchados en el proceso de formulación de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP). El proceso de los DELP es un buen marco para identificar las necesidades de desarrollo de las capacidades y movilizar la asistencia técnica indicada. Es crucial en este sentido el desarrollo de los conocimientos locales, no sólo en la administración pública sino también en la sociedad civil, incluidas las instituciones de investigación y los órganos de supervisión independientes. III. Aportación del FMI al fortalecimiento de las capacidades El desarrollo de las capacidades institucionales constituye un enorme empresa vital para el cumplimiento de los ODM. El FMI está firmemente comprometido con esta tarea y está dedicando una porción considerable de sus recursos humanos y financieros—unos US$$100 millones en 2001—a la asistencia técnica (AT) y la capacitación2. Estas actividades se centran en los terrenos macroeconómicos y financieros básicos que caen bajo la responsabilidad de la institución, se coordinan con otras entidades de ser pertinente, e incluyen las finanzas y la administración pública, el desarrollo del sector financiero y el establecimiento de sistemas estadísticos acertados (cuadro 1). La asistencia está focalizada hacia el respaldo de los programas de reforma y los objetivos de desarrollo de los países miembros. Se hace especial hincapié en el suministro de asistencia técnica para el fortalecimiento de las capacidades, reconociendo que las limitaciones de las mismas—más que la falta de voluntad política—suelen entorpecer la ejecución de las reformas económicas. Incluso cuando se canalizan grandes cantidades de asistencia técnica hacia sectores bien definidos de su competencia institucional, el FMI debe establecer prioridades estrictas para la AT. En la actualidad, se está dando prioridad a los países pobres muy endeudados y a los países en etapa de posguerra con el fin de ayudarles a encaminarse por la trayectoria del crecimiento sostenible. Además, también se está dando prioridad a los países que elaboran DELP. Se está creando un marco de asistencia a estos países con carácter multilateral y la AT del FMI encaja en este marco. Una creciente proporción de la asistencia técnica que presta el FMI se ofrece a través de un enfoque regional y destacado en los países. En 1993, el FMI, en cooperación con otros donantes, inauguró el Centro de Asistencia Técnica Financiera del Pacífico (PFTAC) para atender las necesidades especiales de desarrollo de las capacidades de los pequeños países insulares del Pacífico. Un centro similar para el Caribe, también creado con el apoyo de varios donantes, se inauguró en 2001. Estos centros tienen objetivos parecidos: ayudar a centrar la AT en el fortalecimiento de las capacidades; elevar la eficacia de los proyectos de AT del FMI mediante una reacción más inmediata e incrementar las externalidades positivas al comparar las experiencias regionales y mejorar la coordinación con otros proveedores de AT. IV. Coordinación internacional del fortalecimiento de las capacidades El FMI no es el único proveedor de asistencia técnica, ni siquiera en las áreas de su competencia. Casi todos los organismos internacionales de desarrollo apoyan algún tipo de fortalecimiento de las capacidades mediante la AT. Para asegurar su eficacia, es esencial cierto grado de coordinación en el suministro de la AT. No existe ningún medio óptimo para coordinar la AT que proporcionan estos organismos y se está aplicando una amplia variedad de métodos, desde los enfoques muy generales hasta los muy especializados. Entre los ejemplos de iniciativas en las que el FMI participa a nivel mundial, regional y de país figuran: A nivel mundial, un programa interinstitucional denominado el Marco integrado para la asistencia técnica relacionada con el comercio de los países menos adelantados3 está encaminado a facilitar la coordinación de la asistencia técnica relacionada con el comercio. El Diálogo Tributario Internacional es una iniciativa menos estructurada4 que reúne a países en desarrollo con miras a mejorar la administración tributaria a través del debate y una mejor coordinación de la asistencia técnica, y el Grupo de Trabajo de París21 sobre los Indicadores del fortalecimiento de la capacidad estadística, presidido por el FMI, es una de varias iniciativas encaminadas a la mejora de la capacidad estadística. A nivel regional, la Asociación para el Fortalecimiento de las Capacidades en África (PACT), una iniciativa liderada por una entidad intergubernamental, la Fundación para el Fortalecimiento de las Capacidades en África, está encaminada hacia el desarrollo de las capacidades humanas e institucionales de África al sur del Sahara. A nivel de país, la coordinación del apoyo de los donantes para el fortalecimiento de las capacidades es una característica común de la asistencia para el desarrollo. Es importante que los países receptores mismos asuman el liderazgo en la coordinación de este apoyo. La reciente revisión del proceso de los DELP ha resaltado tanto la importancia como la urgencia de alinear el apoyo de los donantes con el DELP, y existen buenas perspectivas de que el DELP conducirá a alianzas más sólidas con los países y una mejor coordinación con los donantes. El cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio exigirá que los donantes afinen su enfoque en el desarrollo de las capacidades de los países pobres y se aseguren de prestar la asistencia en forma coordinada. El FMI, por su parte, enfocará más la asistencia sobre las áreas de su competencia, cerciorándose de que sus esfuerzos se complementen plenamente con los del Banco Mundial, el PNUD y otros socios en el desarrollo. Al concentrarse más en lo que cada institución hace mejor, y prestar asistencia técnica donde más se requiere, los socios en el desarrollo, entre ellos el FMI, pueden ayudar a los países pobres a aprovechar el pleno potencial de su población a fin de crear un futuro mejor. Categorías básicas de asistencia técnica del FMI Asuntos monetarios y cambiarios Finanzas pública Estadística Capacitación Concepción de reformas estructurales para la eficaz formulación y puesta en práctica de la política monetaria y cambiaria (incluida la mejora de las operaciones monetarias y cambiarias, gestión de las reservas de divisas, mecanismos de liquidez sistémica y aspectos conexos de la gestión de la deuda pública) Fomento de sistemas bancarios y financieros sólidos y eficientes, acordes con las necesidades de estabilidad económica y financiera (mediante el fortalecimiento del régimen y las reglas de supervisión bancaria, la reestructuración y resolución bancarias, la supervisión transfronteriza y los sistemas de pagos) Aporte al fortalecimiento de la capacidad de los bancos centrales y los organismos de supervisión financiera para la aplicación eficaz y continua de medidas vinculadas al sector monetario, cambiario y financiero (mejoras institucionales y consolidación del marco jurídico, además de aspectos prioritarios de los sistemas de contabilidad y auditoría de los bancos centrales) Reestructuración y quiebra empresariales desde el punto de vista del sistema bancario Desarrollo y supervisión de los mercados de capitales Supervisión del sector financiero no bancario; coordinación y consolidación de órganos supervisores Establecimiento de centrales de riesgo Cursos prácticos y seminarios sobre supervisión de bancos centrales y sector financiero Creación y consolidación de capacidad institucional para la gestión macrofiscal Concepción de reformas de política a nivel estructural y de los aspectos institucionales conexos en pro de una movilización sostenible del ingreso fiscal, sin dejar de lado aspectos interjurisdiccionales de importancia macroeconómica (por ej. el federalismo fiscal y la reforma arancelaria) Preparación de presupuestos y gestión del gasto público (comprendida la reforma de sistemas contables y declaración de datos de la tesorería y el gobierno) Racionalización del gasto a corto plazo, incorporación de redes de protección social a la preparación de los programas del FMI y análisis de la sostenibilidad de los sistemas de seguridad social desde el punto de vista macrofiscal Asesoramiento sobre el uso de la informática para la administración fiscal y aduanera y la gestión del gasto público Creación de sistemas de transferencia de recursos del gobierno central a las administraciones periféricas Concepción de redes de protección social y sistemas de seguridad social, pero sólo si lo exige el ajuste macroeconómico y no hay participación del Banco Mundial Organización de seminarios y cursos teóricos y prácticos sobre distintos aspectos del ámbito fiscal Aspectos tributarios del abuso financiero Estadísticas monetarias y financieras Estadísticas sobre la balanza de pagos y el comercio exterior, incluida la posición de inversión internacional Estadísticas sobre la deuda externa y la liquidez en reservas y divisas Estadísticas de las finanzas públicas Estadísticas sobre precios y cuentas nacionales Organización estadística Estadísticas laborales (de la Organización Internacional del Trabajo) Datos sociales y demográficos (del Banco Mundial) Organización y toma de censos y encuestas domiciliarias o sectoriales Informatización; creación de bancos de datos y tecnología informática Seminarios y cursos de capacitación organizados por país Recopilación de estadísticas fuente Cursos de capacitación centrados en: Gestión macroeconómica y programación financiera Cuestiones del sector financiero Asuntos fiscales Aspectos vinculados al sector externo Estrategias de lucha contra la pobreza Reforma estructural Gobernanza Asuntos económicos para representantes de organizaciones no gubernamentales 1Las metas para el 2015 incluyen: reducir a la mitad la extrema pobreza y el hambre, alcanzar una educación primaria universal y una equidad de los sexos, reducir la mortalidad infantil antes de los cinco años y materna en dos tercios y tres cuartos, respectivamente, hacer retroceder la propagación del VIH/sida, reducir a la mitad la proporción de la población que no tiene acceso a agua potable y asegurar la sostenibilidad del medio ambiente. 2La declaración de política sobre la asistencia técnica del FMI puede consultarse, en inglés, en http://www.imf.org/external/pubs/ft/psta/index.htm. 3Con la participación del FMI, el Banco Mundial, el Centro de Comercio Internacional, la OMC, el PNUD y la UNCTAD. 4Con la participación del Banco Mundial, el FMI, las Naciones Unidas y la OCDE.