Ha-Joon Chang a tiré de l’expérience vécue durant le « miracle économique » sud-coréen quelques enseignements sur la protection des industries naissantes
BRUCE EDWARDS est membre de l’équipe de Finances & Développement.
Les opinions exprimées dans la revue n’engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique du FMI.
À la naissance de l’économiste Ha-Joon Chang, en 1963, la Corée du Sud était en pleine tourmente. « L’espérance de vie était de 53 ans », a expliqué cet auteur à succès à Bruce Edwards, de F&D, lors d’un entretien récent. « Statistiquement parlant, j’aurais dû être mort depuis dix ans déjà. » Très pauvre, le pays survivait grâce à ses exportations de riz, de poisson et de légumes.
Toutefois, le début des années 60 a marqué le lancement de la campagne de développement économique de la Corée, dont les plans quinquennaux ont mis l’accent sur la politique industrielle et la nationalisation du système bancaire du pays. Cette stratégie a permis d’atteindre des taux de croissance à deux chiffres et, à terme, d’améliorer les conditions de vie, mais le pays était alors sous le joug d’une dictature militaire, et cette croissance s’est accompagnée d’exploitation et de répression politique.
Tous ces changements se sont opérés sous les yeux de Chang, pendant son enfance. « Je voulais y voir clair. Comment est-il possible que toutes ces bonnes et mauvaises choses se produisent en même temps ? J’ai donc décidé d’étudier l’économie pour comprendre ce phénomène. »
Chang a obtenu par la suite un doctorat à l’Université de Cambridge, où il a enseigné pendant plus de 30 ans avant de rejoindre l’École des études orientales et africaines de l’Université de Londres en 2022. Il a écrit 17 ouvrages qui ont été traduits en 46 langues et se sont vendus à plus de 3 millions d’exemplaires dans le monde entier. Son dernier livre s’intitule L’Éco sur un plateau : le monde expliqué par un économiste gourmet et curieux.
F&D : Qu’avez-vous ressenti en vivant de près la transformation spectaculaire de la Corée du Sud ?
HJC : J’ai eu l’impression de voyager dans une machine à remonter le temps. Lors de la rédaction de mon premier ouvrage grand public, Bad Samaritans, en 2006, j’ai effectué un calcul rapide. La transformation substantielle que j’avais observée au cours des 43 premières années de ma vie équivalait à celle qu’avaient connue les États‑Unis en l’espace d’environ 150 ans, entre l’époque d’Abraham Lincoln et le début du XXIe siècle. Il s’agissait là de mutations économiques colossales. Un pays qui ne cultivait que du riz et des légumes se mettait soudain à produire des voitures, des navires et de l’acier. Mais, en même temps, la répression était omniprésente.
Mon père, qui avait d’abord suivi une formation d’avocat avant d’entreprendre des études en sciences économiques tout en travaillant au ministère des Finances, m’avait dit : « Si tu veux comprendre ces choses-là, tu dois étudier l’économie. » Au départ, j’étais déçu, car l’économie qu’on nous enseignait à l’université relevait principalement de la théorie néoclassique de l’équilibre général. Je ne pouvais pas prendre cela au sérieux, parce que les professeurs parlaient d’équilibre alors qu’à l’extérieur régnait une agitation violente. Alors, bon nombre d’entre nous, étudiants, avons commencé à étudier ce qu’on pourrait appeler « l’économie alternative », en nous inspirant de Marx, Hirschman, Kuznets et d’autres pionniers de l’économie du développement.
F&D : Le capitalisme fonctionnerait-il mieux si davantage de personnes maîtrisaient les principes économiques fondamentaux ?
HJC : Oui, il est essentiel que le citoyen lambda ait au moins quelques notions d’économie, car, dans une société capitaliste — en particulier dans la variante néolibérale actuelle, plus axée sur le marché —, chaque chose est censée justifier son existence par sa contribution économique. De nos jours, la quasi-totalité des politiques publiques sont élaborées, ou du moins passées au crible, par des économistes. Dans ce type de société, à moins de posséder au minimum quelques notions d’économie, votre vote n’a aucun sens. Pour maintenir une démocratie saine, chacun doit avoir au moins des connaissances économiques de base.
F&D : Vos premiers écrits portaient en grande partie sur le caractère avantageux des droits de douane, en particulier pour les pays en développement. Maintenez-vous cette opinion ?
HJC : Ce thème revient régulièrement dans mes travaux, et ce, encore aujourd’hui. Les droits de douane, comme tous les autres outils de politique, peuvent être mal utilisés. Le fait que certains pays aient commis des erreurs en recourant à une protection excessive ne signifie pas pour autant que ces droits soient nécessairement mauvais. L’étude de l’histoire économique des pays riches et de l’évolution récente des pays en développement m’a amené à la conclusion que ces derniers ont besoin, dans un premier temps, d’une période de protectionnisme pour favoriser le développement de leur économie. Il s’agit en réalité d’une idée née aux États‑Unis. Elle a été formulée par Alexander Hamilton, le premier secrétaire au Trésor, qui est aujourd’hui la vedette d’une comédie musicale hip-hop.
Dans un rapport adressé au Congrès en 1791 sur l’industrie manufacturière, Hamilton affirmait que les gouvernements des pays économiquement en retard, comme les États‑Unis à la fin du XVIIIe siècle, devaient mettre leurs industries naissantes à l’abri de la concurrence d’industries étrangères mieux établies, tout comme nous protégeons et entourons de soins nos enfants jusqu’à ce qu’ils grandissent et soient en mesure de rivaliser sur le marché du travail. Le principal outil qu’il a imaginé à cette fin était les droits de douane.
Hamilton est cependant allé bien au-delà des droits de douane. C’était un visionnaire. Il a évoqué les subventions publiques, les investissements dans les infrastructures, le développement du système bancaire et du marché des obligations d’État — voire le système des brevets. Je qualifie ce rapport de tout premier programme de développement économique de l’histoire.
Dans la logique de la protection des industries naissantes, cette période initiale de protection et d’accompagnement est indispensable. Tout au long de l’histoire, tous les pays prospères ont suivi ce schéma. Pendant près d’un siècle, les États‑Unis ont été le pays à l’économie la plus protégée au monde. Mon pays d’origine, la Corée du Sud, et plusieurs autres pays d’Asie de l’Est ont eu recours à une protection tarifaire forte afin de donner aux nouvelles industries le répit initial nécessaire pour investir et accroître leur productivité. Ces mesures ont été les plus efficaces dans les pays où les bénéficiaires de l’appui de l’État faisaient preuve d’une grande discipline.
F&D : Les pays avancés en général, mais surtout les États‑Unis, recourent aujourd’hui davantage à la politique industrielle. Que pensez-vous de cette évolution ?
HJC : Pendant la majeure partie de l’histoire du capitalisme, la politique industrielle a été un outil gouvernemental tout à fait normal. Elle n’est devenue taboue qu’au cours des quelque 40 dernières années, entre 1980 et 2020. D’ailleurs, deux économistes du FMI ont publié en 2019 un célèbre document de travail intitulé « Le retour de la politique dont on ne doit pas prononcer le nom ». Mais, aujourd’hui, elle est de nouveau à la mode.
La politique industrielle n’a pas complètement disparu durant la période néolibérale. Mon amie Mariana Mazzucato, de l’University College London, a souligné que pratiquement toutes les technologies présentes dans l’iPhone provenaient de recherches financées par le gouvernement des États‑Unis. Le semi-conducteur a été financé à l’origine par la Marine américaine. L’ordinateur et Internet ont été conçus par le Pentagone, et ainsi de suite. Ces politiques se sont poursuivies, mais dans la discrétion.
Le nouvel engouement pour la politique industrielle tient au fait que bien des pays riches, en particulier les États‑Unis, ont connu une désindustrialisation. Ils appréhendent un rattrapage rapide de la Chine et ont compris qu’ils ne pourraient maintenir leur position sans creuser davantage l’écart dans les domaines où ils affichent encore une supériorité. Je crains toutefois que la nouvelle politique industrielle, notamment aux États‑Unis, soit en grande partie mal conçue et vouée à l’échec. Pour moi, il s’agit d’une version gériatrique de la protection des industries naissantes.
F&D : Vous avez déclaré ne pas être un économiste partisan du libre-échange, mais voyez-vous un intérêt au commerce et au capitalisme en tant que moyens d’améliorer les conditions de vie ?
HJC : Absolument ! Il existe différents types de capitalisme. Quel était le taux maximal d’imposition sur le revenu aux États‑Unis entre la fin des années 40 et le milieu des années 60 ? Quatre-vingt-onze pour cent. Aux yeux d’un Américain du XIXe siècle, les États‑Unis d’aujourd’hui pourraient ressembler à une société communiste. On ne peut pas posséder d’esclaves. On ne peut pas employer d’enfants. L’État exerce un monopole monétaire par l’intermédiaire de la Réserve fédérale. On dénombre toutes sortes de règlements environnementaux et du travail. C’est dire qu’il existe beaucoup de modes de gestion du capitalisme. Le choix du meilleur mode dépend des valeurs et des convictions politiques de chacun.
Le capitalisme, pour paraphraser la boutade de Winston Churchill au sujet de la démocratie, est le pire des systèmes économiques, à l’exception de tous les autres. Il n’existe aucune alternative crédible. Pour ceux qui souhaitent abolir le capitalisme, cette réalité représente une mauvaise nouvelle. Néanmoins, l’existence de moyens permettant de rendre le capitalisme plus efficace, plus humain et plus durable constitue une bonne nouvelle.
Prenons l’exemple du commerce. À mon sens, le développement économique est inconcevable sans échanges commerciaux. Mais la plus grande supercherie des économistes partisans du libre-échange consiste à présenter celui-ci comme la meilleure forme de commerce. Il ne l’est pas ! La meilleure forme est ce que certains ont appelé le « commerce régulé ».
Outre la protection des nouvelles industries, les pays en développement doivent renforcer leurs capacités d’exportation. Sachant qu’ils avaient besoin de devises pour importer les machines et technologies les plus récentes, des pays comme la Corée et Taiwan ont largement subventionné leurs industries d’exportation.
F&D : Pour rester dans le thème de votre dernier ouvrage, L’Éco sur un plateau, quelle est votre recette du développement durable ?
HJC : La durabilité ne devrait pas être une question exclusivement environnementale. Elle devrait comporter une dimension économique. Il faudrait par ailleurs une durabilité politique, car même de bons taux de croissance ne sont pas durables s’ils reposent sur des pratiques de travail abusives, une précarité de l’emploi ou une croissance rapide des inégalités, autant de facteurs susceptibles de rendre beaucoup de personnes malheureuses. Un consensus social est également indispensable. Il est impossible d’y parvenir en l’absence d’une culture économique généralisée et sans que la population ait une certaine idée du mode de fonctionnement de l’économie.
Cet entretien a été révisé dans un souci de concision et de clarté. Consulter la page www.imf.org/podcasts pour écouter la version intégrale.
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