Разработка и проведение денежно-кредитной политики требуют принятия сложных оперативных решений. По этой причине во всех странах с развитой экономикой, кроме Канады, формирование денежно-кредитной политики возложено на комитет экспертов, а не на отдельное лицо. Однако на практике принимать здравые решения в таком формате мешает ряд факторов: «групповое мышление», формализм и маргинализация инакомыслия. В управлении центральными банками не всегда учитывается оптимальная практика разделения ролей председателя совета и генерального директора в целях поощрения разнообразных мнений, а также не принимаются процедуры, обеспечивающие каждому члену комитета равную степень влияния и ответственности за принимаемые решения.
Негативное влияние группового мышления стало очевидно в преддверии мирового финансового кризиса 2008 года. В США рецессия началась в декабре 2007 года, а в Европе — в апреле 2008 года. Один из авторов этой статьи (Blanchflower, 2008) явился единственным голосом в Банке Англии, предупреждавшим о грядущем кризисе, тогда как в отчете об инфляции Комитета по денежно-кредитной политике (КДКП) Соединенного Королевства, опубликованном в августе 2008 года, риски рецессии никак не упоминались. В сентябре 2008 года, вскоре после краха банка Lehman, Комитет по операциям на открытом рынке Федеральной резервной системы (КООР) заключил, что риски повышения темпов инфляции и риски снижения темпов роста экономики остаются более или менее сбалансированными, единогласно проголосовав за сохранение существующей направленности политики. Однако к началу октября ведущие центральные банки приступили к беспрецедентному координированному снижению процентных ставок.
Более недавний пример: неопределенность, возникшая в мировой экономике с наступлением пандемии COVID-19, потребовала принятия сложных решений в отношении экономических перспектив и надлежащего курса денежно-кредитной политики. В этом контексте симптомы группового мышления стали еще более явными на фоне стремления многих центральных банков выступать единым фронтом и выражать одно мнение — с ничтожно малой долей голосующих против ключевых решений в области политики. В частности, на 16-ти заседаниях КООР, состоявшихся в 2021 и 2022 годах, лишь 2 из 174 поданных голосов шли вразрез с генеральной линией. В то же время на заседаниях КДКП Соединенного Королевства в 2022 году расхождение во мнениях проявлялось сильнее, несколько заседаний прошло с соотношением голосов 6 к 3.
В обозримом будущем компетентность суждений при разработке и проведении денежно-кредитной политики будет играть не менее важную роль, чем сейчас. Наряду с распространением искусственного интеллекта, квантовых вычислений и нанотехнологий следует ожидать, что стремительно меняться будут также экономические и финансовые условия. В некоторых контекстах полезной может оказаться макроэкономическая модель, основанная на имеющихся данных, но при интерпретации поступающих данных, оценке контуров экономических перспектив и выявлении угрожающих им рисков по-прежнему важную роль будут играть способность к суждению и здравый смысл (Blanchflower, 2021).
Управление центральными банками
Как бы то ни было, текущие методы управления во многих центральных банках не способствуют разнообразию мнений среди членов КДКП:
- Председателем КДКП обычно выступает генеральный директор центрального банка (которого мы будем называть «управляющим»). На председателя возложены такие важные функции, как доводить информацию до сведения комитета и определять повестку дня заседаний. Во многих центральных банках управляющий также играет ключевую роль в назначении других членов КДКП.
- Внутренние члены КДКП, включая заместителей управляющего и других сотрудников центрального банка, могут быть склонны полагаться на мнение управляющего, особенно если он отвечает за оценку их работы и перспектив их продвижения по службе.
- Внешние члены КДКП могут иметь лишь незначительное влияние на решения в области политики, особенно если они исполняют свои обязанности на условиях неполной занятости и (или) обладают ограниченным доступом к данным внутреннего анализа и экспертным знаниям сотрудников, работой которых руководит управляющий. Совет управляющих Федеральной резервной системы состоит из семи членов, исполняющих свои обязанности на условиях полной занятости (включая председателя и двух заместителей председателя). Однако с 2005 года ни один член Совета управляющих не выразил несогласия ни с одним решением КООР.
Подобные механизмы не соответствуют оптимальной практике организационного управления. В государственном секторе сложные вопросы регулирования обычно решаются независимым органом, совет которого отвечает за определение его политики и процедур, а высшее руководство отчитывается перед полным составом совета, а не только его председателем. Например, исполнительный совет Австралийского управления пруденциального регулирования непосредственно контролирует деятельность всех его официальных сотрудников и руководителей департаментов. Аналогичным образом, в судебной системе наиболее сложные и значимые юридические дела решаются высшим судом, состоящим из заслуженных юристов, главный судья которого считается первым среди равных. В частном секторе совет директоров акционерной компании несет фидуциарную ответственность за определение стратегических целей и контроль за их реализацией руководством, а посты председателя совета и генерального директора обычно занимают разные лица. В настоящее время такой практики управления придерживаются почти все зарегистрированные на бирже компании в Австралии, Соединенном Королевстве и Канаде.
Предлагаемые реформы
Процесс отбора членов КДКП должен быть организован таким образом, чтобы состав экспертов в комитете был достаточно разнообразным. Разнообразными должны быть и демографические характеристики (включая пол, расу и этническую принадлежность), а также образование и профессиональный опыт. Кроме того, состав КДКП должен охватывать разные географические регионы, чтобы не отражать исключительно точку зрения главного финансового центра. В совет управляющих Европейского центрального банка входят председатели национальных центральных банков, каждый из которых назначается правительством страны. С другой стороны, в состав КДКП Банка Англии входят преимущественно давние жители столичного региона Лондона и относительно немного членов из других регионов Великобритании.
Каждый член КДКП должен исполнять свои обязанности на условиях полной занятости. Практически немыслимо, чтобы судья верховного суда или высокопоставленный чиновник, отвечающий за финансовое регулирование, исполнял свои обязанности на условиях неполной занятости, в то же время продолжая заниматься другой профессиональной деятельностью. Аналогичным образом, обеспечение полной занятости членов КДКП — это необходимая мера с точки зрения важности и сложности денежно-кредитной политики, позволяющая существенно укрепить способность комитета к оперативным и решительным действиям в условиях быстрой смены обстоятельств.
Процедуры принятия решений также играют важную роль в укреплении индивидуальной ответственности и снижении риска группового мышления. В прошлом фраза «принятие решений на основе консенсуса» чаще всего имела положительные коннотации. Однако в современном организационном управлении принято считать, что такие подходы препятствуют инновационному мышлению и маргинализируют иные точки зрения (находящиеся вне консенсуса). Следовательно, каждое решение КДКП в области политики должно быть предметом голосования, и все члены КДКП должны отвечать за свои собственные мнения.
Из инфляционных эпизодов 1970-х годов был вынесен важный урок: решения в области денежно-кредитной политики должны быть защищены от политического вмешательства. И действительно, этот урок привел к усилению законодательно закрепленной независимости центрального банка во многих юрисдикциях и прежде всего — к принятию нормативных актов, допускающих аннулирование трудовых договоров с должностными лицами центрального банка только в случае злоупотребления служебным положением. Независимости способствовали и другие факторы, например разнесение сроков замены членов КДКП, назначение каждого члена только на один срок и обеспечение системности и прозрачности процесса назначения, который не должен зависеть от решения одного государственного чиновника (Archer and Levin, 2019).
Необходимость эффективной коммуникации
Членам КДКП не должно вменяться в обязанность говорить в унисон при взаимодействии с общественностью: они должны отвечать за озвучивание собственных позиций по сложным проблемам, которые могут вызывать обоснованные разногласия у экспертов. Во избежание какофонии КДКП должен придерживаться подхода, принятого в судебной системе: коллегия судей представляет каждое решение, публикуя постановление большинства вместе с совпадающими и несовпадающими мнениями. Этот давно зарекомендовавший себя подход помогает обосновать решение большинства и одновременно показывает, на каких аргументах строятся альтернативные мнения. Кроме того, такой способ донесения решений относительно денежно-кредитной политики может укрепить уверенность общественности в том, что они принимаются разнообразной группой экспертов.
Для КДКП недостаточно просто очерчивать контуры базисного сценария. Точечные диаграммы отображают диапазон мнений относительно базисного прогноза, но не содержат информации о рисках. Веерные диаграммы дают визуальное представление о неопределенности базисного прогноза, но не позволяют понять, какие риски считаются наиболее значимыми.
Соответственно, при обсуждении и донесении политики КДКП следует проводить анализ сценариев и планировать с учетом непредвиденных обстоятельств. В частности, разработчикам политики необходимо определять существенные риски и продумывать меры политики, которые могут смягчить такие риски или с большой вероятностью будут приняты в случае реализации такого сценария. Этот подход параллелен стресс-тестам, которые в настоящее время проводят регуляторы банковской системы во многих юрисдикциях. По сути, КДКП должен осуществлять стресс-тестирование денежно-кредитной политики (Levin 2014; Bordo, Levin, and Levy, 2020).
Денежно-кредитная политика оказывает прямое воздействие практически на всех. Оно может выражаться в стоимости оплачиваемых потребителями товаров и услуг, возможностях трудоустройства и заработной плате работников, норме прибыли на сбережения пенсионеров. Следовательно, разработчикам политики недостаточно доносить ее технические аспекты до ограниченной аудитории участников финансового рынка, они должны применять целый спектр коммуникационных инструментов, чтобы разъяснять решения в области политики рядовым семьям и предприятиям.
Более широкий контекст
Эти соображения подчеркивают важность реформ управления, в результате которых денежно-кредитная политика будет определяться разнообразной командой экспертов, исполняющих свои обязанности на условиях полной занятости и разделяющих ответственность за принимаемые решения. Такие механизмы следует использовать и в других сферах деятельности центральных банков, включая макропруденциальное регулирование, экстренное предоставление ликвидности и надзор за платежными системами. Проведение этих реформ приведет управление центральными банками в соответствие с оптимальной международной практикой для государственных учреждений и частных организаций.
