Почему повышение доходов имеет важнейшее значение для развития.
КАТРИН БЭР — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ.
РУД ДЕ МОЙ — заместитель директора Департамента по бюджетным вопросам МВФ.
Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.
Все правительства нуждаются в деньгах. Необходимо строить дороги, укомплектовывать кадрами школы, снабжать больницы, финансировать суды и обеспечивать общественную безопасность. Такие общественные блага и услуги составляют основу каждой хорошо функционирующей экономики и общества. Государства могут заимствовать средства или принимать иностранную помощь, однако наиболее устойчивым источником финансирования является налогообложение.
Между тем повышение налоговых доходов — это не просто техническая задача. Правительствам необходимо находить взвешенный баланс. С одной стороны, доходов должно быть достаточно для финансирования государственных услуг и выполнения государственных обязательств. С другой стороны, слишком высокие, плохо продуманные или слабо администрируемые налоги могут затормозить инвестиции, инновации и экономический рост.
Поддержание такого равновесия осложнилось. Сегодня во многих странах отмечается высокий уровень долга и дефицита бюджета, в то время как потребности в финансировании растут. Население стареет, сохраняется проблема бедности, а от государственных органов все настойчивее требуют наращивать инвестиции в образование, здравоохранение, цифровую инфраструктуру и устойчивость к изменению климата. Для этого необходимо больше государственных ресурсов, однако повысить налоговые поступления, не подавив экономический рост, — чрезвычайно сложная задача.
Процесс, к которому страны прибегают для повышения государственных доходов путем устойчивого, эффективного и справедливого налогообложения, называется мобилизацией внутренних доходов. Он лежит в основе развития, поскольку определяет, могут ли государства финансировать свои приоритеты, сокращать зависимость от иностранной помощи и эффективно реагировать на потрясения.
Мобилизация доходов носит глубоко политический характер. Решения о том, кто платит налоги, в каком размере и в какой форме, составляют фундамент общественного договора между государством и гражданами страны. Поскольку мало кому нравится платить налоги, для проведения реформы требуется не только устойчивая экономическая модель, но и продуманное политическое управление. В конечном счете успех зависит от доверия — уверенности в том, что налоговая система является справедливой и что государство будет разумно использовать полученные доходы на благо общества. В этом и заключается искусство налогообложения.
Как показывают исследования, полезным эталоном для стран является обеспечение налоговых доходов в размере не менее 15 процентов ВВП. Если этот уровень будет ниже, то эффективность функционирования государства, финансовое развитие и экономический рост будут стагнировать. Тем не менее сегодня более чем в 70 развивающихся странах сбор налогов все еще ниже 15 процентов ВВП. Это сдерживает развитие и делает государства уязвимыми к экономическим потрясениям.
Отрадно то, что многим развивающимся странам удалось раскрыть потенциал мобилизации доходов. Согласно оценкам, благодаря хорошо продуманным налоговым реформам, они могли бы собирать дополнительно 4–5 процентов ВВП в виде налогов. Такие страны, как Мальдивы, Марокко, Непал, Руанда Узбекистан и Ямайка недавно доказали возможность достижения значимых успехов, даже в непростых условиях.
Со временем страны, как правило, переходят от узких и вносящих искажения налогов к более эффективным налогам с широкой базой. В прошлом налоги на торговлю, такие как тарифы, служили важным источником доходов для развивающихся стран, поскольку их было относительно легко собирать на границе. Начиная с середины ХХ века налоги на торговлю во всем мире снизились, благодаря глобализации и либерализации торговли, однако на их долю все еще приходится примерно четверть налоговых поступлений во многих развивающихся странах. Вместе с тем чрезмерная опора на тарифы может служить негативным стимулом для торговли, приводить к росту цен для потребителей и замедлять экономическую интеграцию.
Современные налоговые системы в значительно большей степени опираются на налоги на потребление, доходы и богатство. Налог на добавленную стоимость (НДС) стал наиболее распространенным инструментом пополнения налоговых доходов во всем мире; на его долю приходится более трети совокупных налоговых поступлений — даже во многих странах с низким и средним доходом. НДС относительно эффективен, поскольку он взимается с потребления в широком смысле, при этом компаниям разрешается вычитать расходы на уплату налогов на сырье, что позволяет ослабить эффект каскада во всей цепочке поставок.
НДС нередко дополняется акцизными налогами на товары, которые влекут за собой социальные издержки, такие как табак и алкоголь, или на экологически вредные виды деятельности, такие как сжигание ископаемого топлива. Такие налоги могут увеличивать доходы и одновременно улучшать показатели общественного здоровья и экологии.
Налоги на доходы предприятий также играют важную роль в развивающихся странах, особенно потому, что дают возможность взимать налоги с крупных компаний и транснациональных корпораций. Однако корпоративному налогообложению препятствуют международная налоговая конкуренция и вывод прибыли из-под налогообложения, при котором компании переводят прибыль в юрисдикции с низкими налогами. Это существенно осложняет проведение реформы корпоративного налогообложения и подчеркивает необходимость международного сотрудничества.
В то же время налоги на доходы физических лиц обычно приносят довольно мало доходов в развивающихся странах. Это связано с рядом структурных факторов: малочисленным средним классом, наличием значительного неформального сектора, широким распространением самозанятых и небольшим по размеру организованным финансовым сектором. Тем не менее прогресс возможен. Так, в Африке с 2000 года отношение поступлений от налога на доходы физических лиц к ВВП выросло почти вдвое. Повышение эффективности таких налогов важно не только для увеличения доходов, но и для обеспечения их прогрессивного характера, поскольку граждане с более высоким доходом платят в виде налогов более высокую долю своих доходов.
Наконец, имущественные налоги на землю и недвижимость в большинстве развивающихся стран по-прежнему используются далеко не в полной мере. Без этих налогов трудно обойтись, и зачастую они могут быть особенно эффективны для повышения доходов бюджетов местных органов власти. Между тем они нередко наталкиваются на политическое сопротивление и такие административные барьеры, как устаревшие имущественные реестры.
Надлежащая разработка налогов нацелена на повышение доходов и минимизацию экономических искажений и неравенства. Ключевым принципом является нейтральность: налоги должны в минимальной степени вмешиваться в процесс принятия экономических решений о работе, сбережениях, инвестициях и потреблении. На практике это, как правило, означает, что налоги должны иметь широкую налоговую базу и умеренные ставки.
Однако большинство налоговых систем далеки от этого идеала. Государства часто допускают исключения, вычеты, пониженные ставки и специальные режимы, которые в совокупности называются налоговыми льготами. Некоторые из них направлены на достижение обоснованных целей политики, однако нередко они оборачиваются немалыми совокупными издержками, достигающими во многих странах 3–4 процентов ВВП (около четверти налоговых поступлений).
Не все налоговые льготы причиняют вред. Упрощенные налоговые режимы для предприятий малого бизнеса могут снизить издержки по соблюдению налоговых требований; адресные налоговые послабления для низкоквалифицированных работников могут подтолкнуть рост занятости. Проблемы возникают тогда, когда налоговые преимущества начинают широко применяться без проведения тщательной оценки. Плохо проработанные льготы могут привести к искажениям, подорвать чувство справедливости и внести путаницу, что затруднит государственным органам задачу администрирования налогов, повысив при этом возможности для ухода налогоплательщиков от налогов.
Проведение регулярных обзоров и обеспечение прозрачности играют важнейшую роль. Государственным органам необходимо задаваться вопросом, оправдывает ли каждая налоговая льгота поставленную перед ней цель и является ли она наиболее действенным из имеющихся в наличии инструментов.
Без эффективной реализации даже самая совершенная налоговая политика потерпит неудачу. Ненадлежащее администрирование может ослабить сбор доходов, нарушить чувство справедливости, нанести ущерб инвестициям и подорвать доверие к системе.
Многие развивающиеся страны сталкиваются с трудностями из-за ограниченного административного потенциала и крупного неформального сектора, в силу чего предприятия и работники оказываются вне охвата налоговой системы. Неуплата является серьезной проблемой, при этом только недополученные доходы от НДС в среднем составляют около 3 процентов ВВП.
Тем не менее бессистемное расширение реестров налогоплательщиков зачастую является неэффективным шагом, поскольку многие лица, занятые в неформальном секторе, зарабатывают слишком мало, чтобы иметь обязательства по уплате налогов. К более успешным стратегиям относятся удержание налогов, собираемых у источника крупными посредниками, такими как работодатели или банки; проверки на основе оценки рисков, нацеленные на правоприменительные меры в отношении лиц с более высоким уровнем риска; и цифровизация, в том числе электронная подача деклараций и уплата налогов, выставление счетов-фактур в режиме реального времени и анализ данных. Достижения в области цифровых технологий, в том числе использование искусственного интеллекта, являются мощными инструментами для повышения собираемости налогов и снижения административных издержек.
Ясные и простые налоговые законы также имеют значение. Сложная структура и частые изменения налогов создают неопределенность и увеличивают возможности для коррупции. Многие страны до сих пор нуждаются в укреплении основ налогового администрирования, а именно в инвестициях в повышение квалификации сотрудников, модернизации организационной структуры и обеспечении прочного государственного управления.
На основе опыта разных стран можно сделать три общих вывода.
Во-первых, следует мыслить системно. Уровень налогов, их сочетание, модели и администрирование тесно взаимосвязаны. Проведение обособленных реформ, таких как введение новых налогов, без укрепления администрирования редко приводят к долговременным результатам.
Во-вторых, следует проявлять терпение. Наращивание налогового потенциала требует времени. Быстрых результатов можно добиться с помощью таких мер, как удержание налогов или индексация с учетом инфляции, однако для достижения устойчивых улучшений, как правило, требуются годы неуклонных усилий. Страны, добившиеся успехов, делали это постепенно, поддерживая динамику реформ на протяжении разных политических циклов. В условиях нестабильности мер политики или кризисов прогресс может быть легко обращен вспять.
В-третьих, международное сотрудничество помогает, но этого недостаточно. Обмен информацией, налоговые договоры и глобальные соглашения о налогообложении предприятий важны, особенно в условиях усиления интеграции в мире. Однако они не могут заменить прочные национальные институты. Чрезмерно завышенные надежды на международные решения рискуют отвлечь внимание от важнейших внутренних реформ.
По своей сути мобилизация внутренних доходов — это вопрос доверия. Когда налоги воспринимаются как необоснованные или несправедливые, страдает собираемость налогов. Когда люди считают, что налоги способствуют всеобщему процветанию, в том числе финансированию школ, больниц, инфраструктуры и социальной защиты, поддержка растет. Укрепление такого доверия, вероятно, является наиболее трудным, но и наиболее важным компонентом мобилизации внутренних доходов.
Прозрачность, подотчетность и четкая стратегия коммуникаций играют ключевую роль. В конечном счете уплата налогов не должна восприниматься как потеря личного богатства, а как инвестиции в совместное будущее. Только так мобилизация внутренних доходов сможет оправдать возложенную на нее надежду на создание основы для устойчивого развития.
© 2026 International Monetary Fund. All rights reserved.
