ИЗОБРАЖЕНИЕ: PHOTOMONTAGE WITH PHOTO BY C P GEORGE/CLASSICSTOCK/GETTY IMAGES
Локальные меры политики предлагают проигравшим от глобализации регионам нечто большее, чем экономический популизм.
Мнения, выраженные в статьях и других материалах, принадлежат авторам и не обязательно отражают политику МВФ.
Одно из самых укоренившихся убеждений в экономике заключается в том, что свободная торговля является благом для человечества. Однако эта уверенность в экономических преимуществах открытых рынков может мешать специалистам разглядеть все сложности тесных глобальных экономических связей. Когда в 1990-е годы мир захлестнуло бурное развитие глобализации, директивные органы с энтузиазмом рассказывали о потенциальном повышении эффективности, но не уделяли должного внимания возможным болезненным последствиям для распределения доходов. Теперь эти последствия дают о себе знать.
Введение США повышенных импортных пошлин, проведение Китаем агрессивной промышленной политики и выход Соединенного Королевства из Европейского союза — все эти события, произошедшие примерно в 2016 году, ознаменовали наступление более сложного мирового экономического порядка, который, по словам премьер-министра Канады Марка Карни, ведет мир к геоэкономическому расколу.
Потребовались десятилетия, чтобы создать международные организации, заключить многосторонние соглашения и провести внутренние экономические реформы, которые определили современную эпоху глобализации. Однако ее может ждать быстрый и непредсказуемый коллапс, который радикально изменит страны. Чтобы избежать такого раскола, необходимо критически оценить причины, по которым глобализация утратила популярность во всем мире, и найти надежную альтернативу экономическому национализму, которая позволила бы устранить перекосы, вызванные интеграцией.
Вступление Китая, Индии и других стран, начавших проводить либерализацию экономики, во Всемирную торговую организацию (ВТО) в 1990-х и 2000-х годах позволило вывести сотни миллионов человек из состояния нищеты, что стало одним из величайших достижений в деле повышения благосостояния людей. Это вполне прогнозировалось в рамках стандартного экономического анализа: мы рассчитывали на повышение эффективности и добились его. Что экономисты не смогли предвидеть, так это глубоко разрушительные последствия стремительных темпов глобализации для рынков труда в странах с высоким доходом (а также в некоторых странах со средним доходом).
Безусловно, к радикальным изменениям также привело появление новых технологий и развитие различных сервисов. В совокупности эти факторы, возможно, в большей степени определили последние изменения уровня жизни в странах с высоким доходом, чем международная торговля. Однако внимание общественности привлекли именно кардинальные перемены в торговой политике: создание ЕС в 1992 году, введение в действие Североамериканского соглашения о свободной торговле в 1994 году и вступление Китая в ВТО в 2001 году. Именно эти и связанные с ними изменения в политике многие избиратели в Европе и США стали винить в своих экономических проблемах, что впоследствии вылилось в поддержку националистических и популистских политических движений, выступающих за экономическую изоляцию.
Большинство экономистов упустили из виду разрушительные последствия глобализации, поскольку они неверно оценили три аспекта адаптации рынков труда к серьезным потрясениям. Во-первых, они не учли, что из-за устоявшихся моделей отраслевой специализации промышленные регионы подверглись растущей конкуренции с импортом из Китая и других развивающихся стран.
Начиная с эпохи промышленной революции промышленное производство характеризовалось высокой степенью географической концентрации, в связи с чем политический экономист XIX века Альфред Маршалл сформулировал свои идеи о приросте производительности за счет пространственной агломерации экономической деятельности. В течение XX века промышленное производство, которое изначально было сосредоточено в крупных городских центрах, переместилось в малые и средние промышленные города.
Когда в 1990-е годы Китай начал стремительно наращивать экспорт промышленных товаров, эти промышленные города оказались в эпицентре последовавшего торгового шока. Конкурирующие с импортом регионы Германии, Франции, Соединенного Королевства, США и других стран с высоким доходом в первую очередь пострадали от сокращения рабочих мест в обрабатывающей промышленности, вызванного увеличением доли импорта в экономике. В то же время в этих странах города-суперзвезды со специализацией в сфере деловых услуг, финансов, высоких технологий и других наукоемких отраслях, переживали бурный рост экспорта и доходов.
Экономические модели того времени были рассчитаны на то, чтобы отражать последствия либерализации торговли на уровне стран. В результате (и, как следствие) в них не было учтено крайне неравномерное влияние глобализации на различные регионы. Мы не ожидали, что победители и проигравшие будут так четко дифференцированы по своему местоположению.
Во-вторых, экономисты не предвидели масштабов долгосрочных последствий сокращения рабочих мест в обрабатывающей промышленности. Фетишизация промышленности со стороны сторонников экономического национализма не лишена оснований: в этой отрасли уже давно предлагается более высокая заработная плата по сравнению с тем, что люди, особенно не имеющие высшего образования, могут заработать в других сферах деятельности. Когда заводы закрывались или с них увольняли большое количество сотрудников, как произошло во многих странах с высоким доходом во время китайского торгового шока, работники промышленных предприятий лишались повышенной заработной платы. Большинство из них, столкнувшись с выбором между низкооплачиваемой работой в сфере услуг и уходом с рынка труда, так и не смогли восполнить утраченный доход.
Хотя экономисты впервые зафиксировали долгосрочные последствия потери работы еще в начале 1990-х годов, они только позднее поняли, что в случае региональной концентрации сокращения рабочих мест отдельные последствия суммируются, приводя к значительным негативным локальным шокам доходов. После увольнения бывшие заводские рабочие меньше тратили на неторгуемые товары и услуги, меньше платили за жилье и делали меньше взносов в виде налогов на поддержку местных общественных служб — все это привело к снижению доходов в регионах, где наблюдался спад в обрабатывающей промышленности.
Опять же, поскольку экономические модели были построены с учетом адаптации к международной торговле на национальном уровне, ими предполагалось, что работники, потерявшие работу в секторах, конкурирующих с импортом (обрабатывающей промышленности), просто перейдут в секторы, в которых наблюдается рост экспорта (наукоемкие услуги). Вытеснение импорта и поглощение экспорта действительно имели место, но затрагивали в основном не связанные между собой группы людей.
В-третьих, экономисты упустили из виду отсутствие географической мобильности среди работников с низким уровнем образования и пожилых работников в условиях меняющейся экономической ситуации. Стандартные экономические модели предполагают наличие условия пространственного равновесия: если реальные доходы в одном регионе растут или снижаются, миграция рабочей силы между регионами плавно нивелирует региональные различия в оплате труда. Теоретически мобильность рабочей силы способствует распределению локальных экономических потрясений на другие регионы, смягчая последствия шоков и обеспечивая временный характер региональных всплесков безработицы. На практике межрегиональная миграция происходит медленно: процесс установления равновесия между регионами после шоков может занять десятилетия.
Медленный характер региональной миграции стал одним из самых сложных уроков, который пришлось усвоить экономистам. Безусловно, в таких крупных экономиках, как США и ЕС, где ежегодно создаются и ликвидируются миллионы рабочих мест, сокращение рабочих мест в отдельных промышленных регионах должно легко компенсироваться. Такая логика ошибочна, во-первых, потому что она распространяет характерную для молодых работников практику частой смены работы на работников старшего возраста, которые гораздо менее гибки, а во-вторых, потому что она исходит из того, что ведущие вверх карьерные лестницы, открывающиеся перед работниками с более высоким уровнем образования, в равной степени доступны и для менее образованных. Современные рынки труда, бесспорно, отличаются высокой динамичностью. Однако эта динамика в наименьшей степени проявляется среди работников, наиболее подверженных последствиям деиндустриализации.
Странам приходится на горьком опыте познавать темную сторону глобализации, которая ведет к усилению экономических различий между регионами и тенденции на укоренение в бывших промышленных городах проблемы высокой безработицы и нехватки хорошо оплачиваемых рабочих мест для работников с низким уровнем образования. В тот момент, когда глобализация приводила к сокращению рабочих мест в обрабатывающей промышленности, страны вводили жизнеспособные меры экономической политики для преодоления этих потрясений, включая щедрую и незамедлительную помощь уволенным работникам, а также защитные тарифы, которые позволили бы распределить резкое увеличение импорта на более длительный период времени.
Спустя два десятилетия такие меры уже недоступны и не актуальны. Странам приходится решать, следует ли им бороться с региональными экономическими трудностями, вызванными глобализацией, и как это делать, причем спустя много лет после того, как эти трудности проявились. Чтобы выбрать правильные меры политики, необходимо четко понимать экономические проблемы, которые страны пытаются решить.
Один из способов помочь отстающим регионам — просто позволить рыночным силам делать свое дело. Отток рабочей силы и выход на пенсию уволенных работников в итоге помогут экономике переживающих упадок регионов сократиться до меньших размеров, при этом повысив свою эффективность. Предприятия будут закрываться, окна зданий в деловых центрах городов будут заколачивать досками, а экономически активная молодежь будет строить карьеру в других местах. Если мы считаем, что не существует экономических искажений, препятствующих адаптации рынка труда к негативным шокам, или если мы полагаем, что органы государственного управления не в состоянии принять эффективные меры по устранению таких искажений, то политика невмешательства может оказаться оправданной. Однако важно понимать, что, хотя рыночные силы и могут сгладить региональные различия в уровне экономического благосостояния, этот процесс, скорее всего, будет проходить крайне медленно.
Рассмотрим опыт Питтсбурга, который многие приводят в качестве успешного примера адаптации к деиндустриализации. В первой половине XX века город был мировым центром сталелитейной промышленности. После 1970 года конкуренция со стороны импорта, технологические изменения и другие факторы привели к затяжному упадку отрасли, в ходе которого безработица и экономические трудности стали повсеместным явлением. Хотя сегодня Питтсбург является центром развития здравоохранения, биологических наук и робототехники, за период его преобразования сменилось целое поколение. В этот период местное население было ограничено в своих экономических возможностях бедственными условиями. На каждый Питтсбург приходится несколько других бывших промышленных городов, которым так и не удалось добиться былого процветания. Долгосрочная адаптация означала снижение доходов, цен на жилье и уровня благоустройства городов.
Второй вариант помощи отстающим регионам заключается в оказании целевой поддержки пострадавшим лицам через программы социального обеспечения с учетом нуждаемости. Пособия по безработице, материальная помощь семьям с низким доходом, субсидии на жилье и электроэнергию, а также субсидированное медицинское обслуживание — это распространенные способы оказания помощи людям в трудные времена. Если мы не уверены в том, что рынки страхования и кредитования способны оградить население от негативных потрясений, то широкие программы социального страхования могут оказаться целесообразными.
Однако предоставление помощи в рамках таких программ зависит от благосостояния отдельных лиц или домашних хозяйств, а не от состояния местного рынка труда. Социальное страхование может помочь людям избежать резкого сокращения потребления в периоды трудностей, однако оно не устраняет причины экономических проблем в регионах. Такие программы могут сделать процесс экономической адаптации менее болезненным, но вряд ли ускорят его.
Третий вариант помощи отстающим регионам — сосредоточить внимание на отраслях, спад в которых стал причиной экономических трудностей. Например, недавнее введение импортных пошлин в США частично обосновывалось тем, что они помогут вернуть рабочие места в сфере производства в те регионы, которые пострадали от глобализации. На первый взгляд устранение негативных последствий торговли для рынка труда путем ограничения импорта может показаться разумным. Однако причиной региональных проблем является не конкуренция с импортом как таковая, а долговременные последствия потери рабочих мест и неспособность регионов адаптироваться к упадку одной из ключевых отраслей.
Импортные пошлины не смогут предотвратить сокращение рабочих мест вследствие технологических изменений, развития искусственного интеллекта или других потрясений, которые могут произойти в будущем. Торговый протекционизм оказывает косвенное и, следовательно, слабое влияние на экономические трудности. Неудивительно, что введенные США пошлины практически не повлияли на восстановление занятости в обрабатывающей промышленности или рост доходов в регионах, пострадавших от китайского торгового шока.
Последним вариантом является оказание помощи отстающим регионам посредством мер, способствующих развитию местной экономики. Локальные меры политики предусматривают субсидирование инвестиций в человеческий и физический капитал с целью повышения производительности труда, уровня доходов и качества экономической структуры в регионах, испытывающих трудности. Теоретически такие меры оправданы в случае относительно высокой социальной отдачи от инвестиций в тех местах, где отмечается высокий уровень безработицы и низкий уровень заработной платы. На практике локальные меры политики уже давно вызывают споры среди экономистов в связи с опасениями по поводу извлечения ренты группами с особыми интересами и недостатком информации при разработке программ.
Недавние эмпирические исследования позволяют понять, в каких случаях локальные меры политики дают хорошие результаты, а в каких — нет. К менее эффективным мерам (которые также являются одними из наиболее заметных) относится использование налоговых льгот для привлечения значительных инвестиций со стороны крупных компаний. Конкурсы на получение субсидий, как правило, приводят к перераспределению большей части экономических выгод от новых инвестиций в пользу самих инвесторов, в результате чего «победившие» регионы сталкиваются с «проклятием победителя» в виде высоких налоговых расходов на каждое созданное рабочее место.
Более эффективные локальные меры политики предусматривают предоставление субсидий с учетом местных проблем, обеспечивают контроль за соблюдением целей программ и позволяют разрабатывать программы с учетом конкретных условий на основе постоянных экспериментов. К числу таких примеров относятся налоговые льготы для инвестиций в сообщества с низким уровнем доходов (например, программы создания зон свободного предпринимательства, предусматривающие тщательный отбор и аудит участвующих компаний) и отраслевые инициативы по профессиональной подготовке работников (программы активной политики на рынке труда, которые реализуются во многих странах с высоким и средним доходом).
Из этих четырех вариантов только локальные меры политики непосредственно направлены на достижение результатов, способствующих преодолению региональных проблем: трудоустройство безработных взрослых, создание большего числа высокооплачиваемых рабочих мест там, где их не хватает, а также повышение привлекательности регионов для будущих инвестиций.
В странах с высоким доходом отношение общественности к глобализации ухудшилось, поскольку многие работники со средним и низким уровнем заработной платы оказались в числе тех, кто пострадал от открытости экономики. Обещанное им благополучное будущее так и не наступило. Чтобы возродить веру в глобальную экономическую интеграцию, мы должны исправить ошибки прошлого и предложить убедительную альтернативу экономическому национализму.
© 2026 International Monetary Fund. All rights reserved.
