全球公共债务可能比看起来更糟糕

IMF Blog, October 14, 2024

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Authors: Era Dabla-Norris, Davide Furceri, Raphael Lam, Jeta Menkulasi
Published: October 14, 2024

概览

全球公共债务已处于很高水平。到今年年底，全球公共债务的规模预计将超过100万亿美元（全球国内生产总值的93%）；到2030年，其将接近GDP的100%。
这比2019年（即新冠疫情之前）的比率高出了10个百分点。
报告结论：目前的调整计划尚不足以可信地稳定或减少债务；为以较大可能性稳定或减少债务，需要开展规模比目前预测的大得多的财政调整。

债务前景变差的主要原因

巨大的支出压力：各国需要增加支出来应对老龄化和医疗保障、绿色转型和适应气候变化，以及地缘政治日益紧张导致的国防和能源安全问题。
债务预测的乐观偏见：从提前五年的债务率预测来看，其实际值比预测值平均高出了10个百分点。
大量未识别债务：一项对30多个国家的分析发现，40%的未识别债务来自于政府的或有负债和财政风险，其中大部分都与国有企业的亏损有关。回顾历史，未识别债务的规模一直很大，平均为GDP的1%到1.5%，且其在金融压力时期会急剧上升。

在险债务框架与不利情景

本期《财政监测报告》提出了新的“在险债务”框架，将宏观金融和政治的现状与未来所有可能的债务结果联系起来，以定量分析债务前景的风险并确定其来源。
该框架表明，在严重的不利情景下，全球公共债务率可能在三年后达到115%，较当前的预测值高出了近20个百分点。
造成更差结果的可能因素包括经济增长疲软、金融环境收紧、财政滑坡以及经济和政策的不确定性上升；全球性因素（如系统重要性国家政策不确定性增大）将通过溢出效应增加各国的融资成本脆弱性。

财政整顿的规模与时机

目前的财政调整（截至2029年的六年中，其规模平均为GDP的1%）即使全面实施，也无法以较大可能性显著减少债务或使其稳定下来。
平均而言，一个经济体需要在该时期实施累计约为GDP 3.8%的紧缩，才能确保以较大可能性实现债务的稳定。
在债务预计不会稳定下来的国家（如中国和美国），当局需要作出的努力则要大得多，但这两个最大经济体的政策选择要比其他国家多得多。
推迟行动代价高昂且存在风险：随着时间的推移，所需要的纠正会变得更大；高债务和缺乏可信的财政计划会引发不利的市场反应，减少应对动荡的回旋余地。

社会影响与政策选择

如此大规模的财政调整如果校准不当，将因总需求下降而造成巨大的产出损失，并可能伤害弱势群体，导致不平等加剧。
不同财政措施的影响不同且需权衡：削减公共投资的产出损失最大，且会影响长期增长前景；减少社会转移支付则会损害脆弱家庭并加剧不平等。
各类经济体的政策重点建议：
- 发达经济体：推进福利改革，调整支出的优先次序，并增加低税收地方的收入。
- 新兴市场和发展中经济体：具有更大潜力来调动税收收入（通过扩大税基和增强税收征管能力），同时加强社会保障体系并保护公共投资来支持长期增长。
调整的速度重要性：按节奏持续推进调整可以缓解财政风险，同时减少其在产出和不平等方面的不利影响（相较突然的紧缩可降低约40%）。尽管如此，一些债务困境风险较高的国家需要实施前置式的调整。

财政治理与风险管理

在调整过程中需要加强财政治理，包括：
- 建立可信的中期框架；
- 设立独立的财政委员会；
- 完善风险管理；
- 加强财政风险评估，密切监测国有企业的或有负债，及时发布细致的债务统计数据。
这些措施可以减少未识别的债务并提高债务透明度与可持续性。

结论要点

高企的公共债务是一个问题，即使在一些公共债务水平看似可控的国家，风险也很高，未来几年的实际债务结果可能比预测的更差。
目前的调整计划尚不足以可信地稳定或减少债务。
精心设计的财政调整有助于降低债务风险、改善公共债务前景，并减轻对社会的不利影响。

来源：全球公共债务可能比看起来更糟糕，2024年10月14日

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