La condicionalidad del FMI

27 de septiembre de 2016

Cuando un país obtiene crédito del FMI, el gobierno se compromete a ajustar la política económica para superar los problemas que le llevaron a solicitar asistencia financiera a la comunidad internacional. Las condiciones de estos préstamos también sirven para garantizar que el país será capaz de reembolsar los recursos al FMI, de manera que esos recursos puedan ponerse a disposición de otros países miembros que los necesiten. Las reformas de los préstamos aprobadas en 2009 simplificaron la condicionalidad del FMI para ayudar a que los países se identifiquen mejor con políticas sólidas y eficaces.

Elaboración de programas eficaces

En su sentido más amplio, la condicionalidad abarca tanto el diseño de los programas que respalda la institución —es decir, las políticas macroeconómicas y estructurales— como las herramientas específicas utilizadas para supervisar los avances hacia las metas descritas por el país con la ayuda del FMI. La condicionalidad ayuda a los países miembros a resolver problemas de balanza de pagos, pero sin que tengan que recurrir a medidas nocivas para la prosperidad nacional o internacional. Estas medidas también tienen por objetivo salvaguardar los recursos del FMI garantizando que la balanza de pagos del país sea lo suficientemente sólida para permitirle el reembolso del préstamo. Todas las medidas de los programas respaldados por el FMI que se refieran a la condicionalidad deben ser esenciales a nivel macroeconómico, es decir, deben ser críticas para alcanzar las metas macroeconómicas del programa o necesarias para aplicar disposiciones o políticas específicas del Convenio Constitutivo del FMI.

El país miembro es el primer responsable de la selección, formulación y ejecución de las políticas que se adopten para alcanzar los objetivos del programa respaldado por el FMI. El programa se describe en una carta de intención (que a menudo incluye un memorando de política económica y financiera). Los objetivos del programa y las medidas de política dependen de las circunstancias de cada país. Sin embargo, el objetivo fundamental es restablecer o mantener la viabilidad de la balanza de pagos y la estabilidad macroeconómica, a la vez que se sientan las bases de un crecimiento sostenido de alta calidad y, en los países de bajo ingreso, de una reducción de la pobreza.

¿Cómo se evalúa el cumplimiento de las condiciones del programa?

La mayor parte del financiamiento del FMI se otorga por medio de desembolsos escalonados que están supeditados a la aplicación de medidas de política demostrables. El objetivo es asegurar que se avance en la implementación del programa y reducir los riesgos para los recursos del FMI. Los exámenes de los programas ofrecen al Directorio Ejecutivo del FMI un marco para determinar periódicamente si el programa respaldado por la institución está bien encaminado y si deben efectuarse modificaciones para alcanzar los objetivos del programa. Los exámenes incluyen una evaluación en forma retrospectiva (¿se han cumplido las condiciones de acuerdo con el cronograma acordado?) y sobre la base de la evolución prevista (¿debería modificarse el programa a la luz de nuevos acontecimientos?). Los desembolsos en el marco de un programa respaldado por el FMI pueden efectuarse solamente una vez que el Directorio Ejecutivo apruebe el programa o concluya el examen del programa.

La aprobación o el examen del programa se basan en diversos compromisos de política económica acordados con las autoridades de los países. Estos compromisos pueden ser de diferentes tipos:

  • Las acciones previas son medidas que un país conviene en adoptar antes de que el Directorio Ejecutivo del FMI apruebe el financiamiento o complete el examen. Estas medidas garantizan que se establezca la base necesaria para que el programa tenga éxito o vuelva a encauzarse si se desvía de las políticas acordadas. Entre estas acciones previas podrían figurar, por ejemplo, la eliminación de los controles de precios o la aprobación oficial del presupuesto de acuerdo con el marco fiscal del programa.
  • Los criterios de ejecución cuantitativos son condiciones específicas y cuantificables que han de cumplirse para concluir el examen. Los criterios de ejecución cuantitativos siempre se refieren a variables macroeconómicas que están bajo el control de las autoridades, como los agregados monetarios y de crédito, las reservas internacionales, los saldos fiscales o los empréstitos externos. Por ejemplo, un programa puede incluir un nivel mínimo de reservas internacionales netas, un nivel máximo de activos internos netos del banco central o un nivel máximo de empréstitos del gobierno.
  • Además de los criterios de ejecución cuantitativos, pueden establecerse metas indicativas como indicadores cuantitativos para evaluar los avances realizados por un país miembro para cumplir los objetivos de un programa. En algunos casos también se establecen estas metas cuando no pueden definirse criterios de ejecución cuantitativos debido a la incertidumbre de los datos acerca de las tendencias económicas (por ejemplo, para los últimos meses del programa). A medida que se reduce esta incertidumbre, estas metas suelen convertirse en criterios de ejecución cuantitativos, con las modificaciones que se estimen necesarias.
  • Los criterios de ejecución estructurales (por lo general no cuantificables) son medidas de reforma cruciales para el cumplimiento de las metas del programa y tienen por objetivo servir de indicadores para evaluar la implementación del programa durante un examen. Estos criterios varían de un programa a otro, pero pueden incluir, por ejemplo, medidas para mejorar las operaciones del sector financiero, afianzar las redes de protección social o reforzar la gestión financiera pública.

Cuando no se cumple un criterio de ejecución cuantitativo, el Directorio Ejecutivo puede aprobar una dispensa formal para que el examen sea concluido, si se considera que, incluso en ese caso, el programa se implementará con éxito, ya sea porque la desviación fue poco significativa o temporal, o porque las autoridades han adoptado medidas correctivas. El incumplimiento de los criterios de ejecución estructurales y las metas indicativas no exige una dispensa; estos se evalúan en el contexto del desempeño general del programa. La base de datos del FMI sobre el seguimiento de los acuerdos del FMI (MONA), que está a disposición del público, abarca todos los aspectos de la condicionalidad de los programas.

La condicionalidad es un marco en continua evolución

Los préstamos del FMI siempre han estado sujetos a condiciones de política. Hasta principios de los años ochenta, la condicionalidad del FMI se centraba sobre todo en medidas de política macroeconómica. Posteriormente, la complejidad y el alcance de las condiciones estructurales aumentaron, debido en parte a la mayor participación del FMI en los países de bajo ingreso y en transición afectados por problemas estructurales particularmente graves que obstaculizaron la estabilidad y el crecimiento.

En los últimos años, el FMI ha adoptado una postura más flexible en el diálogo con los países miembros sobre temas relacionados con la reforma estructural de sus economías. En 2002 las directrices sobre la condicionalidad fueron revisadas, tras un examen exhaustivo. En marzo de 2009, el FMI actualizó nuevamente el marco de la condicionalidad en el contexto de una amplia reforma para fortalecer su capacidad para prevenir y resolver crisis. En particular, se abolieron los criterios de ejecución estructurales que requerían una dispensa formal, y las reformas estructurales, que deben estar adecuadamente focalizadas y adaptadas a las políticas y la realidad económica inicial de cada país miembro, son analizadas como parte de los exámenes del desempeño global del programa.

En el marco de una amplia reforma de sus mecanismos de crédito, en 2009 el FMI introdujo dos nuevos servicios de préstamos que dependen fuertemente de la condicionalidad ex ante. Uno de ellos es la Línea de Crédito Flexible (LCF), que no se basa en la condicionalidad tradicional de los programas, sino que incluye estrictos criterios de habilitación predefinidos (que se conocen también como condicionalidad “ex ante”). La Línea de Precaución y Liquidez (LPL, antes denominada Línea de Crédito Precautorio) reúne elementos de condicionalidad ex ante y ex post. En casos en que un programa económico completo no es necesario o bien no es viable, el FMI puede ofrecer asistencia financiera para atender necesidades urgentes de balanza de pagos a través del Instrumento de Financiamiento Rápido (IFR) y del Servicio de Crédito Rápido (SCR).

Más recientemente, en septiembre de 2012, el Directorio Ejecutivo del FMI analizó documentos del personal técnico en los que se examinaban las directrices sobre condicionalidad. En dicho examen se subrayaron los esfuerzos del FMI por extraer lecciones de crisis anteriores y otorgar préstamos mejor focalizados y en condiciones más flexibles. Se señaló que, en comparación con la condicionalidad aplicada en el pasado, la condicionalidad de los programas (especialmente en 2008–11) estaba en general mejor adaptada a las necesidades de cada país, se había simplificado y apuntaba a los temas centrales de especialización del FMI. Los programas también se han adaptado de manera flexible a las cambiantes circunstancias económicas, lo que ha contribuido a que se alcancen los objetivos de los programas y, al mismo tiempo, a salvaguardar los planes de protección social durante la crisis (especialmente en los países de bajo ingreso).

Si bien en el examen se observó que en términos generales las directrices de condicionalidad del FMI eran apropiadas, se destacaron aspectos en los que quizá convendría intensificar la adopción de políticas básicas. Posteriormente, las directrices operativas para el personal técnico fueron revisadas, y los cambios introducidos se centraron principalmente en considerar la condicionalidad en relación con cuestiones “macro-sociales” (o de empleo y crecimiento), aprovechar mejor la supervisión y la asistencia técnica en el diseño de los programas, y mejorar la labor conjunta con otras instituciones, especialmente los acuerdos financieros regionales. Además, la revisión brinda directrices sobre el enfoque basado en exámenes para la condicionalidad de la política monetaria en aquellos países con regímenes de metas de inflación o regímenes de política monetaria en evolución, conforme a los nuevos documentos de política elaborados por el FMI sobre estos temas.