Usina a carbón cerca de Cottbus, Alemania. La adopción de precios eficientes para la energía reduciría el número de muertes por contaminación. (Foto: Michaela Rehle/Reuters/Newscom)
POLÍTICA AMBIENTAL
En muchos países, los precios de la energía no son adecuados porque están fijados a niveles que no reflejan el daño ambiental, especialmente el cambio climático, la contaminación atmosférica y los distintos efectos colaterales del uso de automotores, como los accidentes de tráfico y la congestión. Ya sea en el caso de la energía o de cualquier otro producto, los precios deberían brindar al consumidor una evaluación exacta de los costos efectivamente vinculados al producto.
Según el informe del FMI, hay una serie de países que hacen un uso excesivo de los impuestos generales sobre la renta, la nómina y el consumo para alcanzar sus objetivos fiscales, y escaso uso de los impuestos sobre la energía.
Argumentos para reorientar la tributación
El informe subraya que la reforma de los impuestos sobre la energía no tiene por qué apuntar a incrementar la recaudación. Más bien, podría centrarse en reorientar el sistema tributario, alejándolo de los impuestos que tienen más probabilidades de perjudicar la eficiencia y el crecimiento, tales como los impuestos sobre la renta, y apuntarlo hacia impuestos sobre la energía que estén cuidadosamente concebidos; es decir, en lugar de una tributación más pesada, una tributación más inteligente. Según el informe, para calibrar debidamente los precios de la energía, es necesario ampliar los impuestos sobre los combustibles de los automotores, que ya están bien establecidos y son fáciles de administrar en muchos países, a otros productos derivados de los combustibles fósiles, tales como el carbón y el gas natural, o sus emisiones, alineando las tasas tributarias con el daño ambiental.
“La reforma de la tributación de los combustibles puede producir beneficios sustanciales para la salud, el medio ambiente y las finanzas públicas”, señaló Vitor Gaspar, titular del Departamento de Finanzas Públicas del FMI. “Nuestras estimaciones indican que pasando de los actuales precios de los combustibles a precios eficientes, a nivel internacional, las muertes relacionadas con la contaminación producida por combustibles fósiles —principalmente carbón— se reducirían en 63%, las emisiones producidas por el carbón utilizado para generar energía disminuirían 23%, y el ingreso fiscal subiría un 2,6% del PIB.” (véase el gráfico 1).
Los instrumentos fiscales, tales como los cargos ambientales por el uso de combustibles, constituyen un poderoso incentivo para el comportamiento económico. Estos instrumentos:
• Ofrecen un máximo de eficacia para aprovechar oportunidades (uso de combustibles más limpios y vehículos con un consumo de combustible más eficiente, ahorro en el uso de sistemas de climatización, etc.) que permitan reducir los efectos colaterales dañinos para la salud y el medio ambiente vinculados al uso de la energía, siempre que estén focalizados directamente en la base adecuada (p. ej., en las emisiones, no en el consumo de electricidad).
• Brindan protección ambiental al costo global más bajo para la economía, siempre que los ingresos tributarios ambientales se utilicen de manera productiva (p. ej., para aliviar la carga de impuestos más amplios en el sistema fiscal o financiar gasto socialmente valioso).
• Logran un equilibrio justo entre los beneficios y los costos ambientales, siempre que las tasas impositivas estén alineadas con los perjuicios ambientales.
Cuantificación de los daños
Si bien los argumentos a favor de los instrumentos fiscales están bien establecidos en teoría, no ha sido posible ponerlos en práctica, ya que existía escasa información sobre la magnitud del daño ambiental vinculado con la energía en la mayoría de los países. “En nuestro estudio, ofrecemos pautas prácticas para que los países puedan cuantificar los efectos colaterales perniciosos del uso de la energía, y para mostrar lo que esto implica en términos de impuestos correctivos sobre el carbón, el gas natural, la gasolina y el diésel para automotores en más de 150 países”, puntualiza Ian Parry, Experto Principal en Política Fiscal Ambiental del FMI y principal autor del informe.
“Por ejemplo, los efectos de la contaminación atmosférica para la salud se miden evaluando cuánta gente en distintos países se encuentra expuesta a la contaminación producida por las plantas industriales y los vehículos que queman carbón y otros combustibles, y combinando esos datos con información de expertos en salud que muestra en qué medida la exposición a la contaminación puede incrementar el riesgo de distintas enfermedades cardíacas y pulmonares”, explica Parry.
De acuerdo con el informe, los cargos que deberían aplicarse a los productos derivados de combustibles fósiles son iguales a las tasas de emisión producida por su combustión multiplicadas por los daños ambientales por unidad de emisión. Se necesitarían cargos adicionales para que los impuestos sobre los combustibles de los automotores reflejen la congestión del tráfico, los accidentes y los daños viales, al menos provisionalmente, aunque a más largo plazo los países podrían adoptar una tributación basada en la distancia recorrida para solucionar el problema de la congestión en particular (p. ej., cargos por horas pico en carreteras muy transitadas).
Poner en práctica las conclusiones
Los ministerios de Hacienda pueden participar activamente para que los precios de la energía encuentren un nivel adecuado, dada la función que desempeñan en la administración de los impuestos energéticos, quizá como parte de una operación más amplia destinada a reorientar la tributación. Además, debido a que los beneficios fiscales y ambientales para el país pueden llegar a ser elevados, la reforma no tiene por qué esperar a que haya cooperación internacional en cuanto a la política climática. El informe señala que el impacto en los hogares vulnerables puede aliviarse a través de medidas focalizadas, como por ejemplo fortalecer las redes de protección social; estas medidas constituyen una manera más eficaz de ayudar a estos grupos que la opción de mantener bajos los precios de la energía, dado que el grueso de los beneficios de mantenerlos bajos lo reciben los grupos de ingreso más alto.
Aunque inevitablemente existe cierta polémica en la medición de los daños ambientales (por ejemplo, cómo ponerle precio al calentamiento de la atmósfera o a los cambios en las muertes por contaminación), la metodología y las hojas de cálculo que acompañan el informe ofrecen diferentes puntos de vista y constituyen un punto de partida útil para el diálogo.
