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"Réforme des subventions énergétiques : perspectives" Exposé de David Lipton, Premier Directeur général adjoint, Fonds monétaire international
le 27 mars 2013
le 27 mars 2013
Texte préparé pour l’intervention
Je vous remercie de m’offrir cette occasion de présenter les principales conclusions d’une nouvelle étude du FMI sur les subventions énergétiques. Cette étude sera mise en ligne dès aujourd’hui sur le site Internet du FMI, avec des traductions en arabe et en français.
Pendant des décennies, quand on parlait de subventions énergétiques, on pensait surtout à des pays producteurs de pétrole qui font bénéficier leur population de prix bas pour l’essence et les produits pétroliers. Depuis quelques années, des pays constatent que les subventions énergétiques deviennent trop lourdes à supporter. Dans certains pays, les déficits budgétaires deviennent ingérables et menacent la stabilité de l’économie. Là où les systèmes politiques ont favorisé la constitution d’un volume énorme de subventions qui s’alourdit sans cesse, en partie pour répondre aux revendications des populations, les pays souffrent aujourd’hui de paralysie budgétaire et de pénuries d’énergie. Les gros titres des journaux dans des pays comme l’Égypte ou le Pakistan font état de la nécessité d’éliminer ce fardeau qui pourrait compromettre la viabilité des finances publiques et de la balance des paiements. Dans beaucoup d’autres pays, les subventions continuent de faire obstacle à une croissance plus forte en empêchant que soient réalisées des dépenses pourtant bien nécessaires dans les secteurs de la santé, de l’éducation et des infrastructures. Dans une vingtaine de pays, les subventions énergétiques dépassent actuellement 5 % du PIB.
Mais, comme je l’expliquerai tout à l’heure, les subventions énergétiques posent un problème plus large aux multiples ramifications, qui a de lourdes conséquences pour un grand nombre de pays, mais aussi pour l’économie mondiale et l’environnement. Le G-20 en a pris acte lors du Sommet de ses dirigeants à Pittsburgh en 2009, et s’est engagé à supprimer à moyen terme toutes les subventions inefficientes aux combustibles fossiles. Je ne sais pas trop ce qu’il faut entendre par moyen terme, mais une chose est sûre : le moment est venu de donner suite à cet engagement très important.
Les subventions constituent un problème dans pratiquement chaque pays du monde. Les subventions avant impôts, qui existent lorsque les consommateurs paient leur énergie moins cher que ce qu’il en coûte pour la leur acheminer, sont élevées dans un grand nombre de pays émergents et en développement, et elles se sont accrues ces dernières années du fait que les hausses des prix internationaux de l’énergie ne sont pas répercutées intégralement sur les prix intérieurs à la consommation. Les subventions avant impôts ne sont pas assez élevées dans les pays avancés pour provoquer des difficultés budgétaires, mais ces pays pratiquent des subventions fiscales, en vertu desquelles les taxes appliquées à l’énergie ne sont pas suffisantes pour compenser tous les effets négatifs de la surconsommation d’énergie, notamment sur l’environnement; autrement dit, les externalités sont laissées en l’état.
La réforme des subventions énergétiques n’est pas une idée nouvelle. En effet, dans plusieurs cas, le FMI et les autorités nationales réfléchissent depuis des décennies aux réformes qui pourraient être entreprises dans ce domaine. Bien que tout le monde s’accorde à reconnaître leurs conséquences négatives, les subventions énergétiques s’avèrent difficiles à réformer. La flambée des prix internationaux de l’énergie ces dernières années a donné encore plus d’acuité à cette question, notamment, comme je l’ai dit, au sein du G-20. De plus, le lien entre subventions, consommation d’énergie et changement climatique a ajouté une nouvelle dimension au débat sur les subventions d’énergie. Je voudrais aborder aujourd’hui trois grands thèmes : tout d’abord, les conséquences des subventions énergétiques; ensuite, l’ampleur de ces subventions; enfin, les ingrédients d’une réforme efficace des subventions.
Voyons tout de suite au premier thème (Slide 2). Les subventions ont des conséquences qui dépassent largement leur coût budgétaire. Je passerai en revue les nombreux canaux par lesquels les effets négatifs des subventions se font sentir.
Premièrement, les prix bas et subventionnés ont pour effet de dissuader le secteur privé et les entreprises d’État d’investir dans le secteur de l’énergie pour développer la production. Cela réduit l’offre d’énergie, qui est indispensable pour la croissance. En Afrique par exemple, les pertes subies par les fournisseurs d’électricité en raison des prix subventionnés ont fortement réduit leur capacité d’investir dans de nouvelles installations productives et d’améliorer la qualité de leurs services. Il en résulte que, en Afrique subsaharienne hors Afrique du Sud, la capacité de production installée par habitant est égale à environ un tiers de celle de l’Asie du Sud et à un dixième de celle de l’Amérique latine.
Deuxièmement, les subventions font obstacle aux dépenses publiques qui pourraient stimuler la croissance, notamment celles qui iraient aux infrastructures, à l’éducation, à la santé et aux dispositifs de protection sociale. Certains pays dépensent davantage en subventions énergétiques que pour la santé publique et l’éducation, ce qui compromet la mise en valeur de leur capital humain.
Troisièmement, les subventions aboutissent à une mauvaise allocation des ressources au profit des activités à forte intensité de capital et d’énergie, qui recourent de façon excessive aux technologies subventionnées. Une réforme des subventions peut déboucher sur une allocation plus efficiente des ressources, qui aidera à rehausser la croissance économique à long terme. La suppression des subventions énergétiques peut aussi contribuer à prolonger l’accès aux sources d’énergie non renouvelables ainsi qu’à stimuler la recherche et le développement pour trouver des techniques nouvelles de production et d’économie d’énergie.
Quatrièmement, en augmentant la consommation d’énergie, les subventions créent des tensions sur la balance des paiements des pays importateurs nets d’énergie.
Cinquièmement, en encourageant la consommation d’énergie et par conséquent les émissions de gaz à effet de serre, les subventions accentuent le changement climatique et aggravent la pollution locale et les encombrements. Selon nos estimations, une réforme des subventions pourrait jouer un rôle important dans l’atténuation des effets du changement climatique. La suppression des subventions avant impôts pourrait, à elle seule, réduire d’environ 1 % à 2 % les émissions de CO2. À titre de comparaison, si les pays réduisaient leurs émissions comme ils s’y sont engagés par l’Accord de Copenhague de 2009, les émissions mondiales (de gaz à effet de serre) seraient inférieures en 2020 de 7 % au niveau qui serait atteint avec des cibles moins contraignantes. Autrement dit, l’objectif clé d’une réduction de l’ordre de 15 % à 30 % des émissions mondiales pourrait être atteint en cessant simplement d’encourager la surconsommation d’énergie à coup de subventions avant impôts. De plus, la suppression des subventions après impôts aurait des avantages encore plus grands, puisqu’elle réduirait les émissions de CO2 de 4,5 milliards de tonnes, c’est-à-dire de 13 %. C’est là un chiffre non négligeable, même si on le rapproche des objectifs retenus à l’issue des négociations mondiales sur le changement climatique. Ces estimations mettent en évidence l’intérêt considérable qu’il y a à recourir aux instruments budgétaires pour atteindre les objectifs en matière de changement climatique. Le moment est venu de réformer les subventions et de taxer les émissions de carbone.
Enfin, les subventions énergétiques aggravent les inégalités parce qu’elles bénéficient essentiellement aux ménages les plus aisés, qui sont aussi ceux qui consomment le plus d’énergie. Ainsi, en Afrique, une large majorité de pauvres ne bénéficient pas du tout des subventions à la consommation d’électricité parce qu’ils ne sont même pas raccordés au réseau électrique. En outre, dans la mesure où la plupart des subventions prennent la forme d’un contrôle des prix, le montant de la subvention que vous recevez est lié à la quantité d’énergie que vous utilisez. Il n’est donc pas surprenant que les plus grands bénéficiaires soient ceux qui possèdent des voitures et des maisons climatisées.
Dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, les 20 % des ménages les plus riches reçoivent en moyenne 43 % des subventions aux produits pétroliers (Slide 3). Cependant, une forte hausse des prix de l’énergie peut quand même durement toucher les pauvres, ce qui veut dire qu’il est essentiel de mettre en place des mesures d’atténuation pour les protéger lors de la mise en œuvre de la réforme des subventions.
J’en viens maintenant à mon deuxième thème : l’ampleur des subventions énergétiques par régions et par produits. Nos chiffres sont fondés sur des estimations globales de 2011 pour 176 pays et portent sur les produits pétroliers, l’électricité, le gaz naturel et le charbon. Nous ne considérons pas les subventions aux énergies renouvelables parce qu’elles ne concernent qu’une petite partie de l’énergie utilisée et qu’il est difficile d’obtenir des données désagrégées par pays pour ce type d’énergie.
Avant de commenter les chiffres, voyons brièvement ce que nous entendons par subventions à la consommation (Slide 4). Nous estimons à la fois les subventions avant impôts et les subventions après impôts. Le consommateur d’énergie bénéficie d’une subvention avant impôts lorsque le prix qu’il paie est inférieur à ce qu’il en coûte de lui fournir cette énergie, y compris les coûts de transport et de distribution. Il y a subvention fiscale si les taxes applicables à l’énergie sont trop faibles. Une taxe efficiente suppose que l’énergie soit taxée de la même manière que n’importe quel autre produit de consommation, avec prise en compte des externalités négatives telles que les effets de la consommation d’énergie sur le changement climatique, la pollution locale et les encombrements. Les subventions après impôts sont la somme des subventions avant impôts et des subventions fiscales. Au-delà des subventions à la consommation, nos chiffres essaient aussi de mesurer les subventions à la production. Celles-ci existent lorsque les entreprises d’État du secteur de l’énergie encourent des pertes financières non pas en raison de la faiblesse des prix à la consommation, mais parce qu’elles sont inefficientes.
Observons maintenant les chiffres (Slide 5). Les subventions avant impôts sont considérables, puisqu’elles atteignent 0,7 % du PIB mondial, soit environ 2 % des recettes fiscales mondiales. Elles concernent essentiellement les produits pétroliers et l’électricité.
Pour ce qui est de leur répartition régionale, les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord, qu’on appelle aussi la région MOAN, en représentent à peu près la moitié (Slide 6).
C’est aussi dans cette région que, exprimées en pourcentage du PIB régional et des recettes publiques, les subventions avant impôts sont les plus élevées, atteignant 8,6 % du PIB et 21,8 % des recettes publiques (Slide 7).
Si l’on considère les subventions après impôts, elles atteignent au total des proportions alarmantes (Slide 8). Elles sont quatre fois plus élevées que les subventions avant impôts, et plus d’un quart concerne le charbon. À l’échelle mondiale, on estime les subventions après impôts à 1900 milliards de dollars, ce qui correspond à 2,7 % du PIB mondial, ou encore 8 % des recettes publiques.
La répartition dans le monde des subventions après impôts est très différente de celle des subventions avant impôts. De fait, les économies avancées représentent 40 % du total mondial (Slide 9). Toutes les économies avancées accordent leurs subventions énergétiques après impôts. À l’échelle du monde, quelque 159 pays subventionnent l’énergie, ce qui montre que la réforme des subventions est véritablement un enjeu mondial.
Les ratios régionaux des subventions au PIB et aux recettes varient considérablement (Slide 10). Les ratios des subventions après impôts au PIB sont les plus élevés dans le MOAN et les plus faibles dans les pays avancés. Les ratios des subventions aux recettes sont beaucoup plus élevés dans le MOAN, ainsi que dans les pays émergents et en développement d’Asie que dans les autres régions. Cependant, en valeur absolue, les pays qui accordent le plus de subventions dans le monde sont les États-Unis (502 milliards de dollars), la Chine (279 milliards de dollars) et la Russie (116 milliards de dollars).
Dans toutes les régions, la sous-estimation des effets externes représente une grande partie des subventions après impôts (Slide 11).
En résumé, les subventions énergétiques sont considérables à l’échelle mondiale, et elles ne constituent en aucune façon un problème qui concerne uniquement les pays émergents et les pays en développement.
Permettez-moi de passer maintenant à mon troisième thème, à savoir les ingrédients d’une réforme efficace des subventions énergétiques.
Nous avons identifié ces ingrédients à partir de 22 études de cas (Slide 12). Il s’agit de réformes des subventions au pétrole, à l’électricité et au charbon dans un large éventail de pays de régions différentes. Certaines de ces réformes sont des succès complets, d’autres des succès partiels et d’autres des échecs. Nous avons complété ces informations par les enseignements tirés de l’assistance technique fournie par le FMI dans le domaine de la réforme des subventions et par des données d’autres institutions. Les études de cas soulignent qu’il existe un certain nombre de bons exemples qui pourraient être imités, tels que les Philippines et la Turquie pour les produits pétroliers, ainsi que le Kenya et l’Ouganda pour l’électricité.
Nous avons recensé six ingrédients qui conditionnent le succès d’une réforme des subventions (Slide 13). Premièrement, l’établissement d’un vaste plan de réforme peut permettre d’obtenir l’adhésion de la population. Il s’agit d’articuler précisément des objectifs à long terme, par exemple la libéralisation complète des tarifs et l’amélioration de la qualité des services. Aux Philippines et en Turquie, par exemple, la libéralisation complète des tarifs et la réforme structurelle du secteur de l’énergie, tant pour les carburants que pour l’électricité, ont été annoncés comme étant les objectifs ultimes de la réforme. Cela a permis à la population et aux autorités de se concentrer sur des objectifs à long terme et d’y adhérer.
Pour mettre en place une vaste stratégie de réforme des subventions, il faut aussi avoir des informations sur les effets budgétaires et macroéconomiques des subventions, ainsi que déterminer les gagnants et les perdants de la réforme. Au Ghana, en 2005, le gouvernement a demandé une analyse indépendante de l’impact sur la pauvreté et la situation sociale afin de déterminer qui profiterait et qui souffrirait d’une élimination des subventions aux carburants. C’était important pour bien communiquer le besoin d’une réforme et établir des mesures visant à réduire les retombées de la hausse des prix des carburants sur les pauvres.
Les parties prenantes doivent être consultées et invitées à participer à la stratégie de réforme des subventions. Cette approche s’est avérée un succès dans plusieurs pays. Au Kenya, par exemple, la résistance à une hausse du tarif de l’électricité a été surmontée après des négociations intenses avec les parties prenantes, en particulier les gros consommateurs, et après une campagne d’information sur les objectifs et les avantages de la réforme.
L’établissement d’une stratégie de communication de vaste portée constitue le deuxième élément d’une réforme efficace des subventions. Il s’agit d’informer le public du volume des subventions et des avantages potentiels d’une réforme, par exemple la possibilité d’accroître les dépenses prioritaires dans les secteurs sociaux. Des campagnes d’information ont été un succès à cet égard dans plusieurs pays, notamment en Namibie et aux Philippines pour la réforme des subventions aux carburants, et en Arménie et en Ouganda pour la réforme des subventions à l’électricité.
Le renforcement de la transparence est un autre élément essentiel d’une bonne stratégie de communication. Il est particulièrement important de diffuser des informations sur le volume des subventions et leur financement. C’est particulièrement important pour les pays exportateurs de pétrole, où les subventions sont fournies implicitement et n’apparaissent pas dans le budget, ou ne sont pas enregistrées comme des dépenses fiscales. Il faudrait aussi comparer les dépenses consacrées aux subventions aux dépenses dans les domaines prioritaires, ainsi qu’aux augmentations prévues de ces dépenses qui résultent des recettes supplémentaires débloquées à la suite de la réforme des subventions. Les autorités devraient aussi diffuser autant d’informations que possible sur la méthode de fixation des prix et les déterminants des hausses de prix prévues. Le Ghana et l’Afrique du Sud publient régulièrement des informations de ce type pour les produits pétroliers sur le site Web de leur gouvernement et dans les médias nationaux.
Une bonne programmation et un bon échelonnement des hausses tarifaires constituent le troisième élément d’une réforme efficace (Slide 14). L’échelonnement des hausses tarifaires pour un pays donné dépendra d’un certain nombre de facteurs, notamment l’ampleur de la hausse nécessaire pour éliminer les subventions, la situation budgétaire, ainsi que le contexte politique et social des réformes. Des hausses échelonnées permettront aux ménages et aux pouvoirs publics d’ajuster leur consommation d’énergie. Elles donneront aussi aux pouvoirs publics le temps de développer et de renforcer leur dispositif de protection sociale. Cependant, des réformes plus lentes réduisent les économies budgétaires à court terme. Il y a donc un arbitrage entre les objectifs que sont les économies budgétaires et l’atténuation des effets des réformes sur les ménages.
Les hausses tarifaires peuvent être échelonnées entre les produits. Par exemple, elles peuvent être initialement plus élevées pour les produits qui sont consommés davantage par les ménages à revenus élevés, comme l’essence. À mesure que le dispositif de protection sociale est renforcé, les étapes suivantes peuvent inclure des hausses plus marquées des prix des produits qui sont plus importants dans les budgets des pauvres.
La quatrième composante d’une stratégie de réforme efficace est l’amélioration de l’efficience des entreprises publiques pour qu’elles grèvent moins le budget. Cela peut se faire en améliorant l’information sur leurs coûts, ainsi qu’en établissant des objectifs de résultat et des incitations sur la base de ces informations. Il peut aussi être utile d’introduire de la concurrence pour améliorer les résultats.
Il est possible aussi d’améliorer le recouvrement des factures énergétiques, en particulier pour ce qui est de l’électricité.
Le cinquième élément d’une réforme efficace des subventions, et parfois le plus important, est l’application de mesures qui protègent les pauvres (Slide 15). Des transferts monétaires ou quasi- monétaires ciblés, tels que des bons, constituent la méthode à privilégier. Ces transferts donnent à leurs bénéficiaires la flexibilité nécessaire pour acheter la quantité et le type d’énergie qui correspondent le mieux à leurs besoins, ou acheter d’autres biens et services. Ils éliminent aussi la nécessité pour les pouvoirs publics de participer directement à la distribution d’énergie subventionnée aux ménages, qui est souvent très coûteuse et sujette aux abus. Lorsque les transferts monétaires ne constituent pas une option, d’autres programmes pourraient être développés tandis que les capacités administratives sont renforcées. Il convient de privilégier les programmes existants qui peuvent être développés rapidement, peut-être avec des améliorations de leur ciblage. Parmi ces programmes figurent les repas scolaires, les travaux publics et les transports urbains subventionnés. Le Ghana, par exemple, a supprimé les frais d’inscription pour les écoles primaires et secondaires publiques.
La restructuration des entreprises publiques doit peut-être s’accompagner de mesures propres à chaque secteur. Les mesures qui atténuent l’impact sur les travailleurs et encouragent la restructuration peuvent accroître l’adhésion à la réforme des subventions. Dans le cas de la réforme du secteur du charbon en Pologne, par exemple, les mineurs au chômage avaient accès à une aide sociale et à une formation professionnelle.
Enfin, le sixième ingrédient d’une stratégie efficace est la dépolitisation du processus de fixation des prix de l’énergie. C’est nécessaire pour que les réformes soient durables. Pour rendre les choses plus faciles, un mécanisme de tarification automatique peut être mis en place, avec une règle de lissage pour éviter de fortes fluctuations des prix intérieurs. Un organisme indépendant peut être chargé de faire appliquer ce mécanisme automatique.
En résumé, les subventions énergétiques constituent un problème de taille, mais un problème qui peut être résolu. Les subventions ont des effets négatifs sur les finances publiques, la croissance économique, l’équité et l’environnement. Il n’est pas facile de les réduire, mais de nombreux pays voient aujourd’hui les avantages de la réforme et ont l’intention de s’y atteler. Avec une planification adéquate, des mesures d’atténuation bien conçues et un bon plan de communication, la réforme peut être un succès. De fait, certains pays ont déjà réussi leur réforme. Le FMI attirera l’attention sur cette question et aidera les pays qui souhaitent aller de l’avant. Notre slogan sera le suivant : la réforme des subventions est nécessaire, mais il vaut mieux bien l’exécuter que de l’opérer dans l’urgence.
Je vous remercie de votre attention.
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