Tiempos de reformas: Cómo aprovechar el entorno mundial favorable

Palabras del Subdirector Gerente del FMI Murilo Portugal en la Sexta Conferencia Regional Anual sobre Centroamérica, Panamá y la República Dominicana, Museo del Oro Precolombino 28 de junio de 2007

Muchas gracias, Francisco, por sus amables palabras de presentación, y muy buenas noches a todos.

Quisiera empezar por ofrecer mis más sinceros agradecimientos a Francisco por su generosa hospitalidad y al Banco Central de Costa Rica por servir como anfitrión de esta Sexta Conferencia Regional Anual. También quisiera agradecerles a todos los presentes, presidentes de bancos centrales, ministros de Hacienda, superintendentes, jefes de instituciones regionales, altos funcionarios y representantes de instituciones financieras internacionales, su participación en esta conferencia.

Es un placer especial para mí estar esta noche en este lugar tan hermoso, que nos recuerda la larga, compleja y rica historia de este país. Me complace particularmente poder participar por primera vez, como Subdirector Gerente del FMI, en una Conferencia Regional sobre Centroamérica, Panamá y la República Dominicana. En una anterior encarnación mía, como Director Ejecutivo del FMI, tuve el honor de representar a Panamá y la República Dominicana. Más recientemente, en las reuniones anuales del BID en Ciudad de Guatemala, tuve el privilegio de conocer a muchos de ustedes, de manera que estoy encantado de ver nuevamente a muchos viejos amigos, y también de ganar otros.

En los últimos seis años, estas conferencias anuales se han convertido en un sello de las relaciones estrechas y cordiales que se han desarrollado con el tiempo entre los países de la región y el FMI. Un factor incluso más importante es que se han constituido en una oportunidad vital para hablar de importantes temas de política para la región, hacer un inventario de los avances en la agenda regional durante los últimos 12 meses y discutir muy abiertamente maneras de llevar adelante nuestra cooperación. Bajo esta óptica, debo decir que las dos primeras sesiones de esta sexta conferencia me parecieron sumamente interesantes, y no me cabe duda de que las deliberaciones de mañana serán igual de provechosas.

Mi tema para esta noche se titula: "Tiempos de reformas: Cómo aprovechar el entorno mundial favorable", un tema que considero muy adecuado para la región y el FMI. Este es un momento esencial para las reformas, primero, porque el mundo que nos rodea está cambiando con mucha rapidez. Y es vital para nosotros -la región y el FMI- adaptarnos a este entorno mundial cambiante. Segundo, es un momento propicio para las reformas porque la favorable situación económica mundial nos brinda -también en este caso, a la región y al FMI- el "respiro" para diseñar y poner en práctica medidas de política de gran alcance. Hay que aprovechar los días soleados para arreglar el techo de la casa. Tercero, las reformas que se realizan en los tiempos de bonanza cuando no estamos apremiados a adoptarlas por las circunstancias generan mayor credibilidad para los rectores de la política que las reformas emprendidas en tiempos de crisis, cuando no hay más opción que aplicarlas.

Reformas en Centroamérica, Panamá y la República Dominicana

Centroamérica, Panamá y la República Dominicana han conseguido importantes avances en la última década. No hace falta que les haga un recuento detallado de lo que se ha logrado durante este período, pero vale la pena destacar tres avances clave antes de pasar a considerar los desafíos actuales.

Primero, se ha avanzado hacia la democracia y una mayor estabilidad política en la región. Los estudiosos de la política sostienen animados debates sobre el grado de estabilidad de los sistemas políticos actuales en comparación con los anteriores, y no es nuestro trabajo, como economistas del FMI, entrar a cuestionarlos. Pero sí creo que existe un consenso en torno al considerable progreso que se ha obtenido en el frente político.

Segundo, la región se ha comprometido con la estabilidad macroeconómica. En un reciente acto público organizado por el FMI en Washington, el embajador de Guatemala ilustró gráficamente este punto cuando subrayó que ninguno de los cinco candidatos presidenciales en Guatemala puso en duda las políticas macroeconómicas responsables. En términos de resultados concretos, la inflación media en la región descendió al 6% al cierre de 2006. A menos que se produzcan nuevos shocks externos, debería disminuir aún más en este año. Entre 2003 y 2006, los saldos fiscales mejoraron en un 3½% del PIB en promedio en toda la región, y en más de un 5% del PIB en Panamá. Y, pese al fuerte shock negativo del petróleo, los países de la región pudieron evitar un deterioro considerable en los saldos de su cuenta corriente y lograron reforzar significativamente sus reservas internacionales.

Tercero, la región ha buscado activamente una mayor integración con la economía mundial. La evolución de los flujos de comercio indica lo siguiente: las exportaciones e importaciones totales -una medida estándar de la apertura comercial- aumentaron del 40% del PIB en los años ochenta al 50% del PIB en los años noventa y al 60% del PIB en el primer quinquenio de la presente década. Entre las medidas más destacadas para aumentar la integración con la economía mundial están la implementación del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA-RD), la estrategia para llevar a cabo la Unión Aduanera Centroamericana y las próximas negociaciones con respecto a un acuerdo de asociación con la Unión Europea.

Pese a estos logros, las tasas de crecimiento de la región aún no están en los niveles que querríamos. Y los niveles de pobreza son demasiado elevados. Estos son los desafíos de política clave que subsisten.

¿Qué puede hacer la región en este período de relativa calma para abordar estos desafíos? Permítanme destacar cinco áreas en las que la profundización de las reformas sería particularmente importante.

En primer lugar, todos los países de la región tienen que reducir aún más la deuda pública de una manera duradera, salvo Guatemala, cuyo saldo de deuda ya se sitúa en un nivel bajo. Esto es esencial para que la región tenga una mayor capacidad de recuperación ante los shocks o los ciclos de desaceleración de la economía mundial, y es una de las claves para robustecer la confianza de los inversionistas locales y extranjeros en la estabilidad económica de la región. Para lograrlo será necesario consolidar los saldos fiscales y mejorar las estructuras de la deuda pública, tema que se tocó en la conferencia del año pasado y que es parte del programa regional de asistencia técnica que examinaremos mañana durante la mañana. En este sentido, serán útiles los avances que han logrado muchos países de la región en el ámbito de la administración tributaria. Considero asimismo que será necesario reformar aún más el sistema de pensiones, dadas la evolución de las variables demográficas, la generosidad de los sistemas actuales, su carácter regresivo y la escasa cobertura de la población.

En segundo lugar, hay que lograr una reducción ininterrumpida de la inflación a niveles de una sola cifra baja. Esta es la nueva norma internacional de facto que se aplica en las economías avanzadas y los mercados emergentes importantes. Se trata de un objetivo al que la región tiene que aspirar para dar una demostración clara de estabilidad, y también para beneficiar a los pobres, que constituyen el segmento de la población sobre el que más pesa la inflación. Excepto en El Salvador y Panamá, el logro de este objetivo exigirá el fortalecimiento de los marcos de política monetaria y, en ciertos países, la recapitalización de los bancos centrales, aspecto en el cual recientemente Costa Rica y la República Dominicana dieron valiosos primeros pasos.

En tercer lugar, como lo demuestran los acontecimientos recientes en la región, hay que hacer más para reforzar la supervisión y la regulación del sector financiero. Las medidas deberían basarse en los avances ya logrados, como la aprobación hace un par de años en Nicaragua de una amplia ley para el sector financiero. Es imperativo ejercer un control más firme sobre las actividades financieras offshore y lograr una situación en que la supervisión consolidada de los conglomerados financieros sea completamente eficaz. Será necesario adaptarse a los desafíos que plantean la regionalización de los servicios financieros y la reciente llegada de importantes grupos financieros internacionales con un alto grado de tecnificación. Me complació mucho el debate que mantuvimos en nuestra primera sesión de esta tarde, en el que se resaltó la férrea voluntad de las autoridades de la región para colaborar en torno a estas cuestiones.

En cuarto lugar, hay un margen holgado para reducir el costo de la actividad empresarial, factor que incide mucho en las decisiones de inversión. En promedio, la región no ha obtenido puntajes muy buenos en los indicadores que suelen usarse a escala mundial para medir esta variable -como los índices de Competitividad Global del Foro Económico Mundial o los indicadores Doing Business del Banco Mundial- sobre todo en lo que se refiere a los costos que supone constituir una empresa, obtener los permisos y exigir el cumplimiento de los contratos. Los esfuerzos que se desplieguen en este ámbito pueden rendir mucho fruto, y así lo evidencian los casos de El Salvador y Guatemala en los últimos años.

Y en un quinto lugar, pero no por ello menos importante, las políticas macroeconómicas -y en especial las fiscales- tienen que ser más eficaces a la hora de distribuir mejor los beneficios del crecimiento, reducir la pobreza y, al mismo tiempo, ampliar el apoyo para la continuidad de las reformas orientadas al mercado. Estoy convencido de que en la región esto exigirá un mayor gasto social bien focalizado y, como es lógico, un nuevo aumento paralelo de los ingresos tributarios. Ya se pueden señalar algunos muy buenos ejemplos en este sentido, tales como la Red Solidaria en Honduras y otros programas condicionales de transferencias de efectivo. La presentación de mañana sobre el efecto distributivo de la política tributaria y el gasto social demostrará en forma convincente, a mi parecer, que se puede hacer más al respecto.

Reformas del FMI

Y ya que estamos hablando de cambio, quisiera referirme a los desafíos a los que se enfrenta el FMI. Hace dos años, el Director Gerente propuso una Estrategia a Mediano Plazo para la organización. La meta de fondo era garantizar que el FMI estuviera listo y contara con los medios para ayudar a los países miembros a abordar los desafíos de la globalización del siglo XXI. El Director Gerente ha destacado la necesidad de que el FMI esté atento a los desafíos de los países miembros y disponga de recursos para ayudarlos a afrontar esos desafíos, y de que todos los países miembros confíen en que la institución los asesorará con imparcialidad y los representará en forma justa. Estos son los principios que guían los cambios que estamos introduciendo en cada uno de los principales ámbitos de trabajo del FMI.

Como es de su conocimiento, la Estrategia a Mediano Plazo del FMI abarca una gama muy amplia de temas, y -como seguramente les complacerá escuchar- no pienso referirme a todos ellos esta noche. Pero sí querría resaltar cuatro aspectos clave: dos guardan relación con el fortalecimiento de nuestra actividad básica de supervisión y vigilancia de la economía y los otros dos tienen que ver con el afianzamiento de la gestión de gobierno del FMI, que obviamente es vital para la eficacia de la institución.

Permítanme referirme primero a nuestra labor de supervisión económica. Hace dos semanas, el Directorio Ejecutivo -con un respaldo muy amplio de los países industriales, los mercados emergentes y los países en desarrollo-aprobó un nuevo marco jurídico para la supervisión bilateral. Hasta ahora, nuestra labor de vigilancia de la economía estaba basada en una decisión adoptada por el Directorio hace 30 años. Como pueden imaginarse, esa decisión no tenía en cuenta los factores que han planteado las mayores amenazas a la estabilidad mundial en los últimos años. De acuerdo con las circunstancias de entonces, la decisión se centraba en la posible manipulación de los tipos de cambio por motivos relacionados con la balanza de pagos, así como en la volatilidad de los tipos de cambio a corto plazo.

El nuevo marco constituye la primera declaración exhaustiva de política en materia de supervisión. La reforma confirma que el diálogo y la persuasión seguirán siendo pilares básicos de la supervisión. El marco exige que la supervisión de los países se realice de manera imparcial y que asigne la debida importancia a las circunstancias internas. Consagra la estabilidad externa como el principio rector que guiará y encauzará nuestra labor de supervisión, y considera a la evaluación del tipo de cambio como el eje de ese proceso. Los tipos de cambio son el vínculo básico entre las economías de los países, y los acontecimientos en los mercados cambiarios suelen ser uno de los principales indicadores de los problemas económicos. Cuando las relaciones económicas entre los países se desestabilizan, los tipos de cambio pueden fluctuar en forma brusca y a menudo con graves consecuencias. Estas son las situaciones que la labor del FMI trata de evitar. Creo que la nueva decisión sobre la supervisión nos permitirá ser más eficaces en esta tarea, y el éxito que logremos en este sentido reviste sin duda especial importancia para las pequeñas economías abiertas, como las de esta región, que son particularmente vulnerables a la inestabilidad externa.

Una segunda iniciativa clave encaminada a afianzar la supervisión económica es la creación de consultas multilaterales. Su objetivo es reunir a un grupo de países afectados por un problema concreto de importancia sistémica para promover un diálogo que culmine en la mejor solución posible. Existen obviamente muchos foros internacionales en los cuales podría tener lugar ese debate, pero las consultas multilaterales tienen dos características particularmente atractivas. Primero, como no existe un grupo fijo de miembros se puede seleccionar un número pequeño de participantes afectados, adecuado a la índole del problema. Segundo, como el diálogo tiene lugar bajo los auspicios del FMI, los demás países que no forman parte directa de la consulta también tienen voz en este intercambio a través de nuestro Directorio Ejecutivo y del Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI).

La primera consulta multilateral, iniciada apenas hace poco más de un año, se centró en un tema crucial para todos nuestros países miembros: cómo corregir los desequilibrios mundiales -es decir, el profundo déficit en cuenta corriente de Estados Unidos y los grandes superávits de otras regiones- y sustentar al mismo tiempo un crecimiento mundial sólido. Durante las Reuniones de Primavera, los cinco participantes -Arabia Saudita, China, Estados Unidos, Japón y la zona del euro- esbozaron sus planes de política en un documento que se envió a los ministros representantes de los 185 países miembros del FMI. Ese fue un acontecimiento muy destacado. El hecho de que los países participantes convinieran en plantear estas políticas y debatirlas en un foro multilateral demuestra que reconocen que se trata de un problema mundial y que están comprometidos con el multilateralismo. Los planes de política son, además, concretos dentro de lo razonable, coherentes entre sí e incluyen medidas significativas en todos los ámbitos recomendados por el FMI. El paso fundamental ahora es la ejecución, y el FMI se mantendrá muy atento al progreso logrado, mediante sus actividades regulares de supervisión y también mediante las deliberaciones en el Directorio Ejecutivo y el CMFI.

Desearía abordar a continuación otros dos temas vinculados con la estructura de gobierno del FMI. Desde su fundación, nuestra institución financia sus actividades con la diferencia entre el crédito que asume y el que otorga. Los préstamos que concedemos disminuyeron sustancialmente durante los últimos años debido a la mejora de las condiciones mundiales, la abundancia de liquidez a escala internacional y el considerable fortalecimiento de las políticas económicas de muchos países. Todo esto es motivo de gran satisfacción. Es bueno que los países miembros no tengan que pedirnos crédito sino que puedan recurrir a otras fuentes, como los mercados de capital. Pero eso también subraya la necesidad de reformar un modelo de financiamiento según el cual, paradójicamente, los ingresos de la institución dependen de los préstamos que otorga para ayudar a solucionar las crisis mismas que busca evitar.

El año pasado nuestro Director Gerente, Rodrigo de Rato, designó un grupo de destacadísimos pensadores, encabezado por Andrew Crockett, ex Director del Banco de Pagos Internacionales, para estudiar este tema. El comité recomendó la adopción de un nuevo modelo de ingresos para sustentar las actividades del FMI a largo plazo. Entre las medidas propuestas para diversificar la base de ingresos de la institución se cuentan la ampliación del abanico de inversiones de las reservas actuales, conforme a la política del Banco Mundial, para incrementar el rendimiento promedio; la inversión de una parte limitada de los recursos derivados de las cuotas, que hoy generan ingresos solamente cuando se los utiliza para financiar préstamos, y la venta de una pequeña fracción de las reservas de oro de la institución para invertir el producto en la creación de una dotación de fondos. Ya durante las Reuniones de Primavera conversamos sobre esas recomendaciones con los países miembros, y en los meses venideros el Directorio analizará las principales facetas de la puesta en práctica. Aunque no existe una urgencia inmediata -el FMI dispone de abundantes reservas que durarán años-, debemos crear fuentes de ingreso fiables para que nuestros miembros tengan la plena seguridad de que el FMI podrá desempeñar su mandato en el futuro.

El último tema que querría abordar ciertamente es tan trascendental como los anteriores: la voz y la representación de los países miembros. Es crucial para la legitimidad del FMI que todos se sientan debidamente representados. Por lo tanto, uno de los pilares de esta reforma son las conversaciones sobre la puesta al día de las cuotas de los miembros, a fin de aumentar la representación de los países que han adquirido peso económico en los últimos años, pero sin perjudicar la voz y la representación de los países de bajo ingreso. Comenzamos el año pasado con una primera ronda de aumentos específicos para cuatro mercados emergentes dinámicos: China, México, Corea y Turquía. En este momento estamos analizando propuestas para una nueva fórmula que se utilizaría en los ajustes futuros de las cuotas. Y hemos puesto en marcha la labor jurídica necesaria para incrementar los votos básicos, lo que protegerá la situación de los países de bajo ingreso.

El siguiente reto consiste en alcanzar un acuerdo sobre la nueva fórmula de cálculo de las cuotas. El consenso general entre los países miembros es que debería ser simple y transparente, estar de acuerdo con las funciones de las cuotas y reflejar debidamente la situación relativa de los países en la economía mundial. Nuestros miembros también coinciden en que la reforma debería traducirse en porcentajes más elevados para las economías dinámicas, muchas de las cuales son economías de mercados emergentes que tienen hoy más peso e importancia dentro de la economía mundial. Nuestro objetivo sigue siendo llegar a un acuerdo sobre una fórmula nueva antes de las Reuniones Anuales de este año, de ser posible, o a más tardar para las Reuniones de Primavera del año próximo. Para alcanzar esa meta, será necesario que los países miembros sean líderes y que logren acuerdos entre ellos. Pero creo que podemos y debemos reavivar el espíritu de cooperación multilateral que se puso de manifiesto en las reuniones de Singapur.

Conclusión

Para concluir, permítanme retomar el hilo principal de estas reflexiones. Este es un momento de reforma, tanto para Centroamérica como para el FMI. No cabe duda de que todos tenemos mucho por hacer. Les puedo asegurar que el FMI se mantiene dispuesto a seguir respaldando las reformas centroamericanas mediante un diálogo directo en materia de políticas, asistencia técnica y, cuando sea necesario, acuerdos de financiamiento. Nuestro objetivo central es ser un asesor de confianza para cada uno de nuestros miembros. Espero que Centroamérica continúe apoyando firmemente la reforma del FMI en tanto nosotros procuramos servir mejor a nuestros miembros.

Gracias.



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