La mondialisation, les ONG et le FMI : un nouveau dialogue

Flemming Larsen,
Directeur du Bureau européen
du Fonds monétaire international

Le Monde de l'Economie
19 septembre 2000

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Il est possible, je crois, de dissiper les malentendus nés de la mondialisation et de répondre aux préoccupations légitimes qu'elle soulève en partant d'un triple constat. L'environnement économique mondial est en mutation rapide, les conséquences des changements en cours ne sont pas toujours bien comprises et nos institutions, comme nos politiques économiques, doivent s'adapter pour relever les défis lancés par ce processus. Il faut nous adapter en particulier à l'essor phénoménal, en volume et en complexité, des marchés financiers internationaux. Cette évolution, qui permet un meilleur emploi des ressources financières, recèle un potentiel considérable de gains de productivité et de relèvement des niveaux de vie. Mais il faut aussi admettre que le rôle grandissant des forces du marché augmente le risque d'erreurs de la part des investisseurs. Les crises qui ont secoué les marchés financiers en 1997-98 montrent quel peut être le coût des volte-face des investisseurs lorsque les carences des politiques économiques se conjuguent malheureusement aux erreurs des marchés.

Dans d'autres domaines, il faut reconnaître de même que la mondialisation ne profite pas autant aux uns qu'aux autres : il peut y avoir, et d'ailleurs il y a des perdants et des gagnants. Le problème n'est pas nouveau. Les progrès techniques et les mutations rapides de l'économie qui ont bénéficié à la société dans son ensemble ont été synonymes, le plus souvent, de changements douloureux pour certains. Mais les pouvoirs publics peuvent et doivent prendre les mesures nécessaires pour alléger le fardeau de cet ajustement. Et lorsque ces changements prennent une dimension de plus en plus internationale, il faut aussi s'assurer que les institutions économiques et financières internationales soient efficaces et convenir de règles applicables à tous.

Le FMI se consacre à cette tâche tout en s'ouvrant davantage à la société civile, et notamment aux ONG, dans le cadre d'un dialogue ouvert où nous expliquons le sens de l'action que nous conduisons. Nous espérons que ce dialogue permettra de rapprocher nos points de vue sur les avantages des marchés ouverts, mais aussi sur les carences économiques et financières de ce système, leurs causes et les mérites respectifs des diverses solutions avancées pour y remédier. Je voudrais résumer ici les préoccupations évoquées le plus souvent, devant mes collègues et moi-même, par nos interlocuteurs de la société civile.

Mondialisation et pauvreté

Beaucoup de ceux qui critiquent le système et le FMI dénoncent le fait que les économies avancées deviennent de plus en plus prospères alors que l'extrême pauvreté reste endémique dans de nombreuses régions du monde. Ils en déduisent que la mondialisation porte une part de responsabilité dans les difficultés des plus démunis. De fait, nombreux sont ceux qui pensent que les efforts déployés par les pays pauvres pour s'intégrer à l'économie mondiale en s'ouvrant aux échanges et aux autres réformes d'inspiration libérale n'ont fait qu'exacerber l'inégalité des revenus. On évoque souvent le risque d'un nivellement par le bas, le libre jeu des forces du marché obligeant les pays les plus pauvres à baisser les salaires et assouplir les normes sociales pour attirer les investisseurs étrangers. Si l'on accepte ce raisonnement, on a tôt fait de conclure que les échanges internationaux doivent être restreints. Certains contestent même que les pauvres puissent tirer profit des politiques visant à stimuler la croissance.

Mais il serait erroné de prétendre que la croissance économique et l'expansion des échanges tendent à aggraver la pauvreté. L'expérience l'a confirmé à maintes reprises : le commerce bénéficie généralement aux plus démunis en favorisant les gains d'efficience et en accélérant la croissance, deux conditions essentielles du relèvement des niveaux de vie. À l'inverse, l'adoption de politiques commerciales restrictives tend à freiner la productivité, à saper la croissance et à aggraver le sort des plus pauvres. Souvenons-nous des années 30. Souvenons-nous de l'échec des pays latino-américains lorsque ceux-ci menaient une politique commerciale autarcique.

En fait, la libéralisation des échanges est bénéfique pour la société dans son ensemble même si certains groupes souffrent, à court terme, de l'intensification de la concurrence étrangère. Qui peut nier qu'en définitive, la libéralisation du commerce a donné des résultats spectaculaires dans des pays aussi divers que la Finlande, la France, le Mexique, le Portugal, Singapour, la Thaïlande ou la Turquie? Pourquoi donc refuser cette chance aux pays les plus pauvres?

Ceux qui se préoccupent sincèrement du sort des plus démunis devraient plutôt militer en faveur d'une plus grande ouverture des marchés des économies avancées aux exportations des pays en développement et pour l'arrêt des subventions à l'exportation des produits agricoles, qui menacent la survie économique de tant d'agriculteurs des pays en développement. Une réforme dans ce sens de leurs politiques agricoles serait d'ailleurs dans l'intérêt des économies avancées, même si celles-ci devaient trouver d'autres moyens de soutenir le revenu de leurs agriculteurs. De nombreuses ONG conviennent, bien sûr, que les pays en développement doivent bénéficier d'un accès plus large aux marchés des pays développés. Mais il est manifeste aussi que beaucoup d'adversaires de la mondialisation sont intimement convaincus que le commerce mondial est un élément du problème et non de sa solution.

De même, certaines ONG se montrent très critiques à l'égard des investissements directs étrangers, en particulier lorsqu'ils émanent des entreprises multinationales, soupçonnées d'exploiter les pauvres. Nous ne partageons par ce point de vue--même s'il existe hélas des exemples de multinationales au comportement répréhensible--et nous estimons que l'investissement direct étranger est une source essentielle de transmission du savoir-faire économique, en même temps qu'il favorise les échanges avec l'extérieur, la croissance et l'emploi.

Ceci étant, le FMI reconnaît que le commerce et l'investissement direct étranger ne sont qu'une partie de la solution. Nous sommes conscients qu'ils ne bénéficient pas forcément à ceux qui en ont le plus besoin, et que ces derniers peuvent parfois souffrir de la levée des obstacles au commerce et des délocalisations qui s'ensuivent. C'est pourquoi la libéralisation des échanges doit s'accompagner de réformes propres à relever le niveau de vie des plus défavorisés, ce qui est le cas des mesures qui favorisent l'éducation, les soins de santé et les infrastructures de base, incitent à entreprendre et à créer des emplois ou aident à combattre la corruption.

Le fardeau de la dette

Le FMI le répète depuis longtemps : le fardeau de la dette a atteint des proportions intolérables dans de nombreux pays pauvres et son allégement se justifie d'un point de vue humanitaire, mais aussi économique. Une telle mesure inciterait en effet les gouvernements à adopter de meilleures politiques et les entreprises à investir. C'est un point sur lequel nous sommes tout à fait d'accord avec les ONG.

Les ONG voudraient une annulation immédiate et inconditionnelle de la dette pour des raisons humanitaires. Si nous partageons le souci dont témoigne cet appel, nous faisons valoir aussi que la réduction la dette n'est pas une fin en soi, mais un moyen de parvenir à notre objectif, qui est de faire reculer durablement la pauvreté et d'engager les pays pauvres dans un processus de croissance soutenable. L'allégement de la dette ne peut, à lui seul, garantir ce résultat car les ressources ainsi libérées peuvent être gaspillées. C'est la raison pour laquelle la communauté internationale a lié l'allégement de la dette à l'adoption de mesures de lutte contre la pauvreté et des réformes économiques. Il est dans l'intérêt bien compris des créanciers comme des débiteurs que l'allégement de la dette de ces pays soit aussi rapide que possible et aille de pair avec des progrès très sensibles dans la résolution des problèmes qui sont à l'origine de leur surendettement.

Quel est le rôle du FMI dans la réduction de la dette? L'initiative renforcée en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) lancée l'an passé, dans laquelle la Banque mondiale et le FMI jouent un rôle déterminant, est au c_ur des efforts déployés par la communauté internationale pour créer un cercle vertueux d'allégement de la dette et de recul de la pauvreté. Le FMI s'est aussi doté d'un nouveau mécanisme, la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), qui doit être le canal privilégié de l'assistance concessionnelle que nous fournissons dans le cadre de cette initiative. L'une des caractéristiques de la nouvelle initiative est de laisser les gouvernements de ces pays décider, en consultant la société civile, des modalités que prendra chez eux la lutte contre la pauvreté. Jusqu'à présent, dix pays à faible revenu remplissent déjà les conditions requises pour bénéficier d'un allégement de leur dette au titre de l'initiative renforcée en faveur des PPTE, et nous faisons tout notre possible, au FMI et à la Banque mondiale, pour porter ce total à 20 d'ici la fin de cette année.

La controverse de l'ajustement

Malheureusement, les ONG critiquent bon nombre des réformes en profondeur qui s'imposent pour que les pays bénéficiaires profitent véritablement de l'allégement de leur dette et accélèrent leur croissance. Ces reproches ne visent pas principalement les politiques de stabilisation macroéconomiques que préconise le FMI, car les ONG les acceptent en général comme la condition nécessaire d'une croissance durable.

Les critiques portent bien davantage sur les programmes d'ajustement structurel, accusés très souvent d'exacerber la pauvreté. Certains estiment aussi que les privatisations prévues dans ces programmes privent les pays pauvres de leurs ressources naturelles et de leurs richesses au profit d'entreprises multinationales. Il est reproché aussi à ces programmes de porter préjudice aux petites entreprises, dans la mesure où la réforme du marché du crédit peut provoquer une hausse des taux d'intérêt, ou que ces programmes poussent les pays à exporter davantage de produits de base, initiative vouée à l'échec puisqu'elle entraîne une baisse des prix à l'exportation.

Nous n'ignorons pas, au FMI, les problèmes que peuvent soulever des réformes structurelles trop rapides, et nous reconnaissons que certains programmes d'ajustement, trop détaillés, se sont révélés difficiles à appliquer par des pays aux capacités administratives limitées. C'est pour cette raison que ces questions font aujourd'hui l'objet d'un examen approfondi, et que les ONG sont associées localement à l'évaluation des besoins et de l'impact des réformes - c'est du reste une dimension primordiale de cette prise en main des programmes par les intéressés.

Mais nous n'en restons pas moins convaincus que les pays les plus pauvres doivent absolument renforcer les incitations économiques en confiant un rôle accru aux forces du marché - plutôt que de procéder par des décisions administratives, qui favorisent la recherche de rentes et la corruption - pour améliorer leurs résultats économiques. Nous reconnaissons que les politiques structurelles doivent être conçues de manière à réduire à un minimum le contrecoup des réformes sur le plan social ou environnemental. Cependant, il est amplement prouvé que les pays qui persévèrent dans l'ajustement structurel améliorent effectivement leurs performances économiques. Dans les pays d'Afrique subsaharienne qui appliquent ces réformes, par exemple, la croissance est passée d'à peine plus de 1 % en moyenne annuelle en 1992-94 à un chiffre de l'ordre de 4 ½ % en 1998-99. Depuis 1987, et jusqu'à période récente et aux catastrophes naturelles qui ont eu des conséquences désastreuses au Mozambique, l'amélioration cumulée du revenu réel par habitant au Mozambique et en Ouganda - deux pays qui ont appliqué avec une certaine constance les réformes - a été très sensible, puisqu'elle s'établit aux alentours de 30 % et 40 %, respectivement, dans ces deux pays. En Inde, dû en partie aux réformes structurelles qui ont été engagées, la croissance par habitant a dépassé largement 4 %, en moyenne, depuis le milieu des années 90, ce qui contraste fortement avec les chiffres des trois décennies qui ont suivi l'indépendance de 1947 (durant lesquelles cette croissance, bridée par les réglementations, n'avait été que de 1,5 % par an).

Dans certains de ces pays, cependant, on entend dire que la pauvreté a progressé de pair avec les réformes structurelles entreprises dans ces pays, et qu'il faut y voir la preuve manifeste de l'échec des efforts consentis. Nous estimons, au FMI, que cela signifie surtout que les programmes conçus pour accélérer l'expansion doivent veiller tout spécialement à réorienter les fruits de la croissance vers les plus démunis. Ceux qui nous critiquent oublient, au demeurant, que la pauvreté aurait été encore plus importante sans les réformes structurelles.

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Le dialogue avec les ONG nous aide à mieux comprendre leur point de vue. Déjà, il influe indéniablement sur la formulation et la présentation de notre action. Il suffit pour s'en convaincre de considérer l'énorme volume d'informations que le FMI publie désormais (voir www.imf.org). Nous souhaitons que les ONG soient désormais mieux à même, elles aussi, de comprendre notre action. La société civile et le FMI partagent à l'évidence un double objectif : faire reculer la pauvreté et stabiliser le système financier mondial. À nous, maintenant, d'approfondir ce dialogue pour déterminer comment atteindre ensemble nos objectifs communs.